河南省三门峡市人民政府办公室


三门峡市人民政府办公室关于印发三门峡市市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法



　　市人民政府各部门：
　　《三门峡市市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二○一二年二月二十八日


　　三门峡市市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法

　　第一章　总　则

　　第一条　为规范和加强市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理，维护国有资产安全和完整，提高国有资产使用效率，确保国有资产保值增值，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《河南省行政事业单位国有资产管理办法》（省政府令第108号）和《河南省省级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法》（豫政办〔2010〕135号印发）及有关法律、法规的规定，结合实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于市级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体机关、各民主党派机关（以下统称行政单位）和各类（国有）事业单位（以下统称事业单位）。
　　第三条　本办法所称国有资产对外有偿使用，是指市级行政事业单位在确保本单位履行正常工作职责，且占有、使用的国有资产在市级行政事业单位之间无法调剂使用的前提下，按照国家和省、市有关规定，行政单位将闲置资产以出租、出借方式或者事业单位将闲置资产以出租、出借、对外投资（投资、入股、合资、联营等）、担保等方式取得收益的行为。
　　第四条　国有资产对外有偿使用的方式主要有：
　　（一）行政事业单位利用占有、使用的国有资产对外出租、出借及承包经营等；
　　（二）事业单位利用占有、使用的国有资产对外投资、担保等；
　　（三）事业单位利用占有、使用的国有资产作为初始投资，在工商行政管理部门领取营业执照，兴办具有法人资格的企业或不具有法人资格的附属营业单位；
　　（四）行政事业单位利用所管理的公共资产（资源）取得垄断性收益，包括户外广告、市政设施及广场租赁、桥路冠名权以及政府其他特许经营权等使用收益；
　　（五）法律、法规规定的其他方式。
　　第五条　行政事业单位将国有资产对外有偿使用，应当符合国家和省、市有关规定，遵循高效使用、投资回报、风险控制和跟踪管理的原则，进行必要的可行性论证，确保国有资产的保值增值。
　　第六条　行政事业单位改变资产配置用途，将国有资产对外有偿使用的，须严格按照本办法规定程序和权限进行报批或者备案。未经批准，行政事业单位不得以任何形式将国有资产对外有偿使用。
　　第七条　行政事业单位国有资产对外有偿使用实行审批制度。
　　市财政局是管理监督行政事业单位国有资产对外有偿使用的职能部门，负责审批市级行政事业单位国有资产对外有偿使用事项。
　　事业单位主管部门（指预算主管部门，下同）负责按规定权限审核或者审批本部门所属事业单位国有资产对外有偿使用事项。
　　第八条　行政事业单位将国有资产对外有偿使用，须遵循“公开、公平、公正”的原则，采取招投标、竞价等方式进行，并依法签订有偿使用合同或者协议，作为取得资产使用收入的依据。
　　第九条　行政事业单位对外有偿使用的国有资产的权属应当清晰，权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产不得对外有偿使用。
　　行政事业单位不得将财政拨给的行政事业费、上级补助资金等对外投资，不得将维持事业正常发展的资产对外有偿使用。
　　第十条　行政事业单位应当将本单位国有资产有偿使用事项纳入“河南省行政事业资产管理信息系统”，实行专项管理，并按照财政部门的规定，在年度财务报告、年度国有资产报表和产权登记年度检查中对相关信息予以披露。

第二章　出租、出借

　　第十一条　持续时间在6个月以内（含6个月）的国有资产出租、出借事项，称为短期出租、出借。持续时间超过6个月的国有资产出租、出借事项，称为长期出租、出借。
　　第十二条　行政事业单位国有资产出租、出借应当履行以下报批程序：
　　（一）行政单位办公用房原则上不允许出租、出借；车辆等其他国有资产出租、出借的，经有关资产主管部门审核后报市财政局审批；
　　（二）事业单位国有资产出租、长期出借事项，由单位提出书面申请，经主管部门审核同意后报市财政局审批。对符合本办法规定的出租、出借事项，市财政局自收到完整申报材料之日起1个月内予以批复；
　　（三）事业单位国有资产短期出借事项由主管部门审批，主管部门应当于批复后40日内将审批及出借情况报市财政局备案；
　　（四）产权在行政单位、由事业单位管理的资产的出租、出借事项，按行政单位国有资产出租、出借事项程序进行办理。
　　第十三条　行政事业单位办理资产出租、出借事项报批手续时，须提供下列资料：
　　（一）资产对外有偿使用申请报告及《三门峡市市级行政事业单位资产出租出借申请表》；
　　（二）拟出租、出借资产的权属证明；
　　（三）能够证明出租、出借资产价值的有效凭证，如购货发票、工程决算单、记账凭证、固定资产卡片等复印件；不能证明出租、出借资产价值的，要提供资产的评估报告；
　　（四）出租、出借房屋、建筑物的，需提供土地来源证明或者国有土地使用权证、房屋所有权证、建设用地规划许可证等，以及拟出租、出借房屋、建筑物的坐落地点、面积、规划用途等资料；
　　（五）事业单位主管部门的审核意见；
　　（六）其他需提交的文件、证件及材料。
　　第十四条　经批准同意对外出租、出借资产的，行政事业单位应当委托有资质的中介机构，根据其资产价值并综合考虑租赁市场行情等因素对出租价格进行评估，并以评估价格作为招租的底价，委托有资质的中介机构进行公开招租。
　　第十五条　对于公开招租未成交的资产，报市财政局研究同意后，适当降低招租底价重新公开招租。
　　第十六条　行政事业单位资产公开招租后，须于30日内到市财政局备案并提供下列资料：
　　（一）承租、承借方的有关证明材料及单位负责人和财务、资产等有关部门负责人签署的意见；
　　（二）与承租、承借方签订的有偿使用合同或者协议；
　　（三）承租、承借方的营业执照或者个人身份证复印件。
　　第十七条　因资产性质特殊或用途特别，不宜采取公开招租的，行政事业单位应提出书面申请，经主管部门审核同意报市财政局审批后，可采取协议租赁等方式招租，但租赁价格不得低于评估价。
　　第十八条　行政事业单位出租、出借资产期限一般不超过3年，期间若需变更资产出租、出借合同或者协议，应当重新办理报批手续；若需提前终止资产出租、出借合同或者协议，应当办理备案手续；资产出租、出借合同或者协议期满后继续出租、出借的，应当重新办理报批手续。
　　第十九条　因承租人违反合同收回资产重新出租的，应当重新公开招租；因承租人违反合同收取的违约金，按照租赁收入进行管理。
　　第二十条　行政事业单位公有住房出租、出借给本单位职工用于自居的，按照国家有关规定执行。

第三章　对外投资、担保

　　第二十一条　行政单位不得以任何形式利用占有、使用的国有资产举办经济实体，不得利用国有资产对外投资和担保。
　　第二十二条　严格控制事业单位非主业投资。除国家另有规定外，事业单位不得有下列投资行为：
　　（一）买卖期货、股票；
　　（二）购买各种企业债券、投资基金和其他任何形式的金融衍生产品或者进行任何形式的金融风险投资；
　　（三）利用国外贷款的事业单位，在贷款没有清偿以前利用该贷款形成的资产对外投资；
　　（四）违反法律、法规的其他投资行为。
　　第二十三条　事业单位对外投资应当符合下列要求：
　　（一）符合国家产业政策和政府扶持发展方向；
　　（二）有符合客观实际的良好收益预期；
　　（三）与本单位主体业务密切相关，有利于本单位事业发展；
　　（四）在被投资经济实体中具有控股地位。
　　第二十四条　事业单位利用国有资产对外投资和担保，应当进行可行性论证，经主管部门同意后报市财政局审批。
　　第二十五条　事业单位办理国有资产对外投资、担保事项报批手续时，应当提交下列资料：
　　（一）资产有偿使用申请报告及拟投资或者担保资产清单；
　　（二）拟投资或者担保资产价值的有效凭证，如购货发票、工程决算单、记账凭证、固定资产卡片等复印件；
　　（三）事业单位法人证书；拟投资或者担保资产的权属证明；
　　（四）可行性报告、有关会议纪要（如属于重大投资事项，则需同时附职工代表大会意见）；
　　（五）投资、入股、合资、合作意向书，草签的协议或者合同；
　　（六）被投资方或者被担保方的营业执照、组织机构代码证、税务登记证等复印件；
　　（七）被投资方或者被担保方近两年的年终财务报表；
　　（八）拟投资或者担保资产的评估报告；
　　（九）由单位（公司）法定代表人及财务、资产等有关部门负责人签署的意见和采取公开方式实施的证明材料；
　　（十）主管部门的审核意见；
　　（十一）其他需提交的文件、证明及材料。
　　第二十六条　对外投资事项，拟投资资产为非货币资产（实物资产或无形资产）的，市财政局先行委托具有相应资质的资产评估机构进行资产价值评估，按规定对资产评估项目进行核准或备案后，依据资产评估价值予以批复。
　　根据需要，市财政局可组织对事业单位申报的对外投资事项进行评审或者专家论证。
　　第二十七条　事业单位国有资产对外投资事项经批准后，须于30日内到市财政局备案并补充提供以下资料：
　　（一）正式投资合同或者协议；
　　（二）投资入股公司章程；
　　（三）被投资公司的营业执照、组织机构代码证、税务登记证等复印件。
　　事业单位资产担保事项经批准后，须于30日内到市财政局备案并补充提供与被担保方签订的有偿使用合同或者协议。
　　以上规定的时限内未完成合同签订等事项的，应向市财政局书面说明，并在完成之后的10日内报市财政局备案。
　　第二十八条　事业单位利用国有资产对外投资和担保的，每年年终须向主管部门报送对外投资或者担保企业（单位）年度财务报表，并经由主管部门汇总后报送市财政局。

　　第四章　收益收缴及使用

　　第二十九条　行政事业单位国有资产对外有偿使用取得的收益，扣除相关税费后，按照政府非税收入管理规定，严格实行“收支两条线”管理。
　　第三十条　因自然灾害等不可抗力或者意外变故导致对外有偿使用国有资产损失，使用收益需核销或者核减的，须报市财政局审批或者经主管部门审核后报市财政局审批。

第五章　监督检查

　　第三十一条　市财政局对国有资产对外有偿使用、收益收缴和绩效考核等活动实施监督管理。
　　第三十二条　事业单位主管部门负责督促本部门所属事业单位按规定缴纳国有资产收益，并对所属事业单位国有资产对外有偿使用和绩效考核等活动实施监督管理。
　　第三十三条　行政事业单位负责建立内部控制制度，对本单位对外有偿使用国有资产实行专项管理，确保用于对外有偿使用的国有资产保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益，对资产对外有偿使用经营和收益分配进行考核和监督检查，并在单位财务会计报告中对相关信息进行披露。
　　第三十四条　行政事业单位未经批准擅自将国有资产对外有偿使用的，拖欠、挪用、截留及私分国有资产有偿使用收益的，按《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《河南省行政事业单位国有资产管理办法》的有关规定进行处理。

　　第六章　附　则

　　第三十五条　实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由市财政局按照企业国有资产管理的有关规定实施监督管理。
　　第三十六条　本办法自发布之日起施行。
　　第三十七条　本办法施行前行政事业单位已将国有资产对外有偿使用的，须于本办法施行之日起60日内填报《已出租出借资产情况登记表》和《已对外投资担保资产情况登记表》并附有关合同或者协议报市财政局备案，补办相关手续。



论中国司法审查的空间

关键词： 司法/法院/审查/审查权


内容提要: 依据法治原则，任何公权力的行为都应当接受合宪性和合法性的审查，从各国的实践看，这种审查主要由司法机关或者类似于司法机关地位的特设机关进行。但受各国政治理念、政治体制、司法机关地位等因素的制约，司法机关并不一定能够对所有的公权力行为进行司法审查。我国目前正处于司法改革过程之中，司法机关对公权力进行审查必然是司法改革的一大热点。简而言之，我国的司法机关不具备对公权力进行合宪性审查的基本条件，但完全具备对公权力的合法性进行审查的基本条件。






“司法审查”这一概念，近些年来成为我国法学界所普遍接受的概念和学术术语。在我国的语境中和政治体制下，并不存在司法审查这一学术概念，这一概念显然是“舶来品”①。关于我国的司法审查制度，我国学者除撰写了不计其数的论文外，已经出版了两本学术著作，一本是罗豪才教授主编的《中国司法审查制度》，一本是傅思明教授独著的《中国司法审查制度》。前一本书因是我国第一本关于司法审查的著作，且因是由罗豪才教授所主编，因此，对于这一概念在我国的普及影响甚巨。本文拟对司法审查的基本含义及我国司法审查的空间作一个探析。


一、何谓司法审查


关于“司法审查”这一概念，西方学者已作过比较多的论述，尤其以美国学者的论述居多。如美国学者盖尔霍恩·利文认为：“法院对机关行动或不行动的审查构成对行政行为的一套重要控制。司法审查与政治控制不同——而司法审查则系统规律地为那些因具体的机关决定而遭受损害的个人提供救济——司法审查试图通过要求有关机关提出能起支持作用的事实及合理的解释，来促进合乎情理的决策。”[1]


近年来，我国学者也在一个更广泛的意义上使用这一概念，特别是行政法学界的学者们使用这一概念最多，并认为，中国也存在司法审查。


有学者认为，司法审查系指司法机关运用司法审判权对政府行政行为的合法性进行审查的一种法律制度。而在澳大利亚，司法审查可分为两类，一类是普通法上的司法审查，另一类是制定法上的司法审查。前者是指普通法院根据普通法所拥有的司法审查权，它们根据普通法的一般原则对政府行政行为进行审查；后者是指普通法院不是根据普通法，而是依据特别司法审查法，即1977年行政决定（司法审查）法，对政府行政行为所作的审查[2]。还有学者认为， 司法审查是指法院应行政相对人的申请，审查行政机构行为的合法性，并作出相应裁决的活动[3]。


有学者认为，司法审查是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害给予相应的补救的法律制度。并认为，1998年4 月通过的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）建立了我国系统、完整的司法审查制度[4]。


有学者认为，我国的司法审查可以表述为：人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动[4]。


由上可见，我国行政法学者通常将行政诉讼等同于司法审查，因为我国存在行政诉讼制度，因而得出结论，我国也存在司法审查。


“司法审查”是英美法系国家特有的一个概念和一项制度。在英美法系国家，不承认公法与私法的划分，即公权力的行使与私权利的行使都由普通司法机关进行判断。而在大陆法系国家，存在公法与私法的划分，认为公权力的行使存在一定的特殊性，普通司法机关不得对公权力的行使进行判断。这一点在作为大陆法系国家典型代表的法国最为明显。1790年8月16日至24日国民议会经过辩论作出的一项决议规定：“法院不得直接或者间接地参加立法权的行使，也不得妨害或者停止立法机关决议的执行。”（第二篇第10条）“法院不得制定规范，遇有解释法律或者制定新法之必要时，应向立法机关提出。”（第二篇第12条）可见，在法国禁止法院参与立法权的行使或者与立法行为发生关系。这一基本精神在以后的立法中得到了明确确认，以1791年宪法为开端，以后的宪法和有关法律对此都作了明确的规定②。后在法国的刑法中，将此作了更明确的规定：法官若干预立法权和行政权的行使，以渎职罪论处。正是在这一背景之下，法国在不得已的情形之下，成立了专门的独立于普通司法系统的行政法院，由行政法院审理行政案件，判断行政行为的合法性；成立了专门的宪法委员会，对立法行为的合宪性进行判断。其他大陆法系国家，与法国相同，也成立专门的行政法院审理行政案件；成立专门的宪法法院审理宪法争议。大陆法系国家的普通司法机关只审理普通的法律案件。


英美法系国家则与大陆法系国家不同。英美法系之下，法院的地位非常崇高，法官也具有无比的尊严，法官对所有的在案件审理过程中所要适用之“法”都具有解释权，包括宪法和法律。法院对宪法和法律的解释权属于司法权的范畴，并不需要宪法的另行授权。因此，普通司法机关对公权力的行使具有判断的可能性和基本条件。


司法审查之“司法”是指普通的行使司法权的司法机关，而不包括特设的类似于司法机关进行活动的专门机关；司法审查之“审查”仅指对公权力的审查，而不包括对公权力以外的私权利的审查。简言之，所谓司法审查是指由普通司法机关对公权力的行使所进行的审查。由于公权力行使的主体主要是立法机关和行政机关，就权力的内容而言，公权力主要是立法权和行政权，具体而言，司法审查包括对立法权行使的审查和对行政权行使的审查。就对立法权的司法审查而言，它是对立法权行使的合宪性进行的审查；就对行政权的司法审查而言，它是对行政权行使的合宪性和合法性进行的审查。


宪法意义上的司法审查，包括由普通司法机关对立法权行使的合宪性审查和对行政权行使的合宪性审查。行政法意义上的司法审查，是指普通司法机关对行政权行使的合法性审查，包括对抽象行政行为的合法性审查和对具体行政行为的合法性审查。一般意义上的司法审查是仅就宪法意义上而论的。


根据《行政诉讼法》第五条关于“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，第五十三条第一款关于“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”的规定，以及最高人民法院关于《行政诉讼法司法》解释第六十二条第二款关于“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”的规定，我国存在行政法意义上的司法审查。