市场经济对公证制度发展的影响

作者 奚正辉


内容提要：经济的发展，社会的变革，对公证处提出了挑战，公证处与公证人将何去何从，本文着重从五个面进行论证：一、市场经济对公证处体制的影响；二、市场经济对公证管理机构的影响；三、市场经济对公证处内部管理机制的影响；四、市场经济对公证人的影响；五、市场经济对公证立法的影响。
关键词：公证人事务所 地域原则 人数限制原则 平等原则 不得兼职原则 事后抽查制 公证人法

中国的公证制度建立于民国时期，中华民国于1935年7月30日颁布了《公证暂行规则》，这是我国最早的一部较完整的公证法规。1943年国民党政府颁布了《公证法》及《公证法施行细则》，新中国成立后，旧中国的公证制度亦随之在大陆消失。
新中国的公证制度虽然建立于建国初期，但由于党内左倾思想的严重影响，公证被斥为“修正主义制度”而取消。1978年党的十一届三中全会提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，公证工作随之逐步得到恢复和发展，八十年代，我国公证制度全面恢复。随着小平同志南巡讲话的发展及第二次改革开放的开始，社会进入了一个新的发展阶段。在这一发展阶段中我国将要建立和发展有中国特色的社会主义市场经济，并随之建立起适应市场经济条件下的商品市场、劳动力市场、生产资料市场、资本市场、房地产市场及证券市场等。值此历史发展机遇，公证行业不失时机地提出了：为社会主义市场经济的建立与发展提供公证法律服务，想方设法积极参与各类市场的运作。但这种满怀激情的倡导在缺乏相应政策的保障下进行运作显得那样苍白无力。几年来的实践证明，公证队伍虽然经过努力，却没有在一个市场内站稳脚跟，某些已进入的市场也被市场无情地赶了出来（如银行取消借款抵押公证）。公证行业提供的现行服务明显地不适应社会发展的需要，大大地滞后于市场经济的发展。公证队伍的素质也大大落后于律师队伍和法官队伍。
随着时间的发展，随着市场经济不断地深入，公证员及公证管理人员渐渐地产生了危机感，他们从等着政府给口饭吃的幻想中觉醒。公证正面临着严峻的考验，公证队伍素质低下，公证立法严重滞后，公证机构机制不活，这些无不都是现在改革的焦点。
上世纪90年代开始，公证改革的呼声一浪高过一浪，司法部也于2000年颁布了《关于深化公证工作改革的方案》。公证改革逐步在全国推行，改革是好事，但在改革的同时能否让我们静下来想一想，公证到底是什么？公证在市场中的作用是什么？公证机构的性质是什么？设立公证机构与授予公证人资格需要哪些原则与条件？我们是否想过这些问题，是否想通过这些问题？因为笔者认为，这几个问题是最基本的问题，只有回答好了这几个问题，公证改革才有方向，才有目标，否则进行的改革也是盲目的，也不会被历史肯定。
在此，笔者想探讨市场经济对公证制度发展的影响和可能产生的影响。着重从以下几个方面来阐述：
市场经济对公证处体制的影响
每个国家的公证机构的机制都不尽相同，公证的改革就是要寻找一种最适合我国的公证处机制，所谓“最适合”就是指符合社会的需要，符合时代前进的要求，有利于公证的发展，并且不违背公证的特性。
《中华人民共和国公证暂行条例》明确规定：公证处是国家机关，这是有一定历史原因的。1979年公证处随着司法机关的恢复，而逐步建立起来。由于公证事业刚刚恢复，社会还没有对公证产生认同，并且公证又具有代表国家的性质，所以公证处建立之初，国家将公证机关列为国家机关，享受国家机关的经费待遇，公证人员一律为国家行政干部。这样的设置在事业开始之际，为稳定公证队伍，吸引人才，开拓业务起到了积极的作用。
随着市场经济的发展，这种体制已不能满足公证发展的需要，体制改革是必然的趋势，到2002年年底，全国各公证处都相继转为自收自支、自负盈亏的事业单位法人。（一）来自公证处内部改革的呼声越来越高，从公证员的角度而言，随着经济的发展，尤其在大城市和沿海地区，一名公证员创收百万元以上是很正常的。而目前各公证处实行的奖励制度却没有经过人事部门、财税部门的正式认可，有违规之嫌，公证人员一直没有稳定感。即便如此，我们现在的奖励比例也被认为是异乎寻常地高过社会的平均水平，被说成严重的“不合理现象”。可公证员本人却认为自己付出的脑力劳动与其它法律服务行业相差无几，但个人收入却与他们有天壤之别，很为自己鸣不平，在利润分配上，他们当然希望能从自己的创收中多分一杯羹，公证员不满足只拿固定工资和奖金，他们希望自己付出的劳动能够获得等价回报，这种矛盾也越来越突出。若没有物质激励，公证员就很难去开拓业务，这也会导致公证业务的萎缩。（二）公证体制缺乏活力，也必然导致公证体制的改革。公证处作为国家行政机关，公证处正式人员占国家行政编制，属于国家公务员。财务管理上收支两条线，实行统收统支及差额补助两种管理。在这种体制下的公证处均是非独立法人，属于司法行政部门的一个科室。而作为一个科室，它的业务工作以及对人、财、物的支配权完全取决于它的领导——司法行政机关的开明程度。由于管理上没有自主权，局限了公证的发展。但是，不论司法行政机关的领导开明程度如何，都不能解决的问题是：作为政府机关的公证处具不具有行政机关特有的行政管理职能？公证处具有公证的职能，但这项职能不应该是行政管理职能，恰当地说应是社会管理职能。并且，这种体制下公证人员是公务员，不能随意自由流动，这也阻碍了公证处公证处人员的新陈代谢，没有人才的保障，公证处不可能有大的发展。（三）从政治体制改革而言，公证处从国家机关中剥离出来也是大势所趋。1993年11月14日，中国共产党召开了第十四届中央委员会第三次全体会议，通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个《决定》给公证体制改革指明了方向。《决定》第一次明确地把公证机构定位于“市场中介组织”。
2000年司法部颁布了《关于深入公证工作改革的方案》，其中明确规定了把公证处转为事业单位。公证处是自收自支的全民所有制事业单位，公证处正式人员占国家事业编制。笔者认为公证处转为事业单位，在短期内调动公证员积极性，增强公证处活力方面的确取得了显著的成效。这与其说是事业单位管理机制的优越性所制，毋宁说是公证员的从业积极性在解除了僵化的机关管理体制的长期压制后的能量释放。因为事实上事业单位性质的公证处在人、财、物管理上，仍受到国家对事业单位的约束，并没有成为拥有充分自主权的事业法人，仍没有建立起适应市场机制要求的激励竞争机制、民主管理自律机制和人才流动机制。其次事业单位的管理机制带有深厚的计划经济色彩，割裂了公证制度与市场的联系，限制了两者间互动效应的发挥。这主要表现在：它并没有给予公证人以应有的主体地位，相反，依然具有行政机关内部僵化的管理机制对公证人业已市场化了的执业行业进行管理；将公证处内部的行政领导与业务管理相混淆；执业公证人在公证处内外部的责、权、利不明确。再者，事业单位也面临着一个改革的问题，它在市场经济体制下的未来法律地位是不确定的。因此事业单位只能作为公证最终走向市场的一种过渡形式，是保守派与改革派相互妥协的产物。
综观当今世界，公证体制的模式有五种：一种是设立公证人事务所；一种是公证人在教会管辖之下从事公证事务；一种是公证人在法院的管辖之下办理公证事务；一种是由地方行政机关兼办公证事务；还有一种是由律师兼办公证事务。我们不能盲目而轻率地说：我国的公证体制要与国外接轨，须知外国有许多种公证体制，我们接的是哪个国家，何况一个国家的公证体制也不局限于一种。公证人在教会管辖之下从事公证事务，显然不适合我国，我国是由中国共产党领党的人民民主专政国家。公证人在法院的管辖下从事公证事务也不适合我国，在建国初期，我国的确采用过这种模式，当时公证业务在中级人民法院内的公证室办理，但我国从79年恢复公证业务以来，就把公证处隶属与司法部，与法院没有关系。由律师兼办公证事务，在大陆目前也不可能，因为公证处与律所在一开始设立时就是相对独立的，而且两者从事的业务范围，社会职能都不一样。由地方行政机关兼办公证事务，就是我国在改制前产用的模式，前面已探讨过这种模式已不适应我国公证发展的需要。其次，公证是一项高度独立的工作，公证人仅对自己的执业行为负责，对法律负责，对当事人负责。他不应受到行政机关的影响。而公证人事务所即独立于司法机关，又独立于行政机关，从而从体制和法律上保障了公证作为一种辅助司法制度的高度的独立性，为公证制度在市场经济条件下的自我发展和自我完善奠定基础。
需要指出的是，那种认为在公证人事务所体制下，公证人执业的自由性一定会否定公证行为的国家公务性的观点是不正确的。（大多数学者认为公证具有双重性：执业的自由性和国家公务性）实际上公证的国家公务性，是体现在公证人执业资格的批准条件与程序，公证程序及公证书的效力上。国家把证明的权力授予公证人来履行，那么公证人就具有国家的公务性，而不是说公证人一定是国家公务员才具有公务性。如果置市场经济的共性和内在要求于不顾，以我国市场经济的社会主义属性，去否定公证人执业行为的自由性，片面强调公证行为的国家公务性，就必然会人为地割裂作为公证制度内在的规律性，即公证是国家公务性与执业自由性的统一，势必会窒息公证制度，使公证失去作为市场中介组织所应有的参与市场经济活动的主动性和积极性。
综上分析，笔者认为我国可以采用公证人事务所，但设立公证人事务所也是有一定原则的，综合各国的公证机构，一般都有几条原则：第一，地域原则。第二，人数限制原则。第三，平等原则。第四，不得兼职原则。所谓地域原则就是每个公证人事务所都有自己管辖的范围，通常以行政区域划分，地域原则的确立实际上是为了避免公证人事务所之间的恶性竞争。所谓人数限制原则是指每个区域内需要多少公证人，根据区域内的人口数量、业务量等因素确定。有些国家规定公证人的人数下限，就像意大利它规定每个公证管区的公证人应超过15名。人数的上限根据实际情况来确定，如果这个管区已经饱合了，就不再任命公证人。所谓平等原则是指每个公证事务所都是平等的，互相没有隶属关系。所谓不得兼职原则是指公证人不得兼任其他职务，因为这会影响他的公正性和独立性。（当然也有例外，香港的公证业务就是由司法部委托律师来做的。）从以上的原则来看，我国目前的公证处设置有不尽合理的地方，我国打破了平等原则和地域原则，我国有四个级别公证处，我国设立了国家公证处现改名为长安公证处，省级公证处、市级公证处、区县级公证处，虽然根据我国的法律规定，各公证处没有隶属关系，是独立平等的，其实这已经违背了公证处的设立原则，因此也导致了公证处因管辖而带来的恶性竞争，现在公证处的竞争主要有两种：一种是区、县公证处打破地域原则的竞争；另一种是高级别的公证处与低级别的公证处在案源上竞争。其实作为公证处应该避免竞争，因为有竞争必然会有淘汰。由于竞争，公证处被淘汰了，它所办的公证书是否还有效呢？而且这种竞争有损公证的形象，不利于公证地整体、健康发展。所以笔者的观点是撤消高级别的公证处，统一设立区、县公证处，并且区、县公证处必须严格实行地域管辖原则与人数限制原则，即公证处以所在地的行政区为自己的公证管区而且根据当地的实际情况来任命公证员。当初为什么会设立高级别的公证处呢？归根结底是由于隶属于不同级别的司法部门导致的。随着市场经济的发展，公证制度的去陈拓新，这种制度必然会有所改变。当然取消目前的高级别公证处有很大难度，这涉及到许多人的既得利益。但决不能因为有难度，而违背公证处的设立原则，犯原则性错误，难道我们走的弯路还不够多、不够远吗？我们更不能把这种计划经济的产物视为中国特色而保留下来。
对公证管理机构的影响
随着市场经济的发展，随着政府职能的转变，随着公证体制的改革，对公证的管理由单一的司法行政机关管理转向与公证员协会一起管理。由于公证处刚刚转制，它与司法行政机关还有千丝万缕的联系，公证处作为法律服务的中介组织，更多的是需要行业的自我约束。当然笔者并不是排斥司法行政机关的领导，只是作为司法行政机关更多是履行行政监督职能和宏观管理的职能，不要干涉公证处的内部管理。在司法行政机关逐步淡出公证界时，我们更多的要关注公证员协会的管理，如何去发展、完善公证员协会，协会工作无论从力度还是广度都有待加强。笔者在工作中也经常听到人们说：公证不过是因国家的规定来赚点钱而已，公证根本就没有必要存在。作为公证人员听了这话难倒不心寒吗？社会对公证的认识不多，公证就像一位家仆在社会这个大家庭中被轻视甚至忽视。公证急需提高自己的知名度，让社会了解公证。为什么公证立法如此落后？为什么公证在某些业务被市场无情地赶了出来？这都是因为社会缺少对公证的了解，缺少对公证的认同，当然也说明了我们做的工作还不够多。所以我们一定要提高公证在整个社会中的地位，使人们了解公证，意识到公证的作用。这个任务需有谁来完成？当然是从事公证的人来完成，这是每个公证人员义不容辞的责任，作为公证员协会，它担当的责任就更大了，公证员协会是公证员自己的协会，公证员协会就应该挑起这个历史使命，宣传公证，提高公证在整个社会上的地位，这也是公证员协会首当其冲的任务。只有公证的地位提高了，社会对公证开始重视了，许多问题就可以迎刃而解。
对公证处内部管理机制的影响
目前，公证处一般都设有主任和副主任，公证处下面又设几个部。每个部设一名部长，主任不仅领导整个公证处的行政工作，又审批公证业务，有的公证书只有主任批了才能出证。笔者认为这种模式欠妥，作为公证处的主任或部长不应过多地干涉其他公证员的业务。作为公证处的主任应该作好他份内事，即公证处的行政管理工作，公证处的主任又是公证员，他也需要办理公证业务，就像律所主任一样，他完全没必要去批其他公证员办的证。主任批证制度有两大弊端，一、影响公证出证的效率；二、混淆了行政工作与公证业务。主任作为公证员在公证处级别不一定最高，若让主任去批比他高级别的公证员，这显然不合理。而且公证员通过了公证员考试，被任命为公证员，就说明他有资格独立办证，不需要有人来批准再出证。笔者认为有两种情况是需要批证：那就是助理公证员办的证需要公证员批准，下级公证员超出权限办的证需要上级公证员批准，这样就比较的合理。有些人不免会担心：如果主任不批证，很有可能出错证，多一个人把关就多一份安全，话虽如此，但却影响了效率。其实最可能发现错证的是亲自办证的人员，因为他与当事人直接接触，而主任只是审查资料是否齐全。从提高公证质量而言，完全可以建立事后抽查制度即卷宗抽查制，通常检查的主要是资料是否齐全，收费情况等，发现错证马上处理，而且抽查的结果可与奖金，进升高级别公证员等挂钩，这可以有效提高公证的质量。
作为一名公证处的主任，他的工作其实很多，他完全没有必要把自己的大部分精力浪费在批证上，一个公证处的发展，一个公证处的团队精神，一个公证处的业务水平，很大部分取决于公证处主任的领导水平与领导艺术。有一个好的领导往往就会有一个好的公证处。所以作为公证处的领导更关注的是公证处的管理与发展，他不仅重视有多少创收，更要重视人才的引进，人员素质的提高。须知公证处的发展最主要取决于公证处的人。而且随着市场经济的不断发展，越来越注重企业的团队精神，公证处也不例外。公证处紧密团结起来，肯定会取得更大的发展。如何营造公证处的这股精神，当然离不开公证处每个人的努力，作为公证处的主任尤其要注重这一点。
对公证人的影响
在探讨市场经济对公证人的影响时，首先要明确的是：在市场经济中，作为一名公证员应该具备哪些条件或哪些素质。笔者认为作为一名合格的公证员必须具备三大条件：（一）、业务水平。作为一名公证员，掌握业务的熟练程度是最重要的，业务不过关，法律法规不掌握，你就不配作公证员。（二）、道德品质。公证员行使的是国家赋予的证明的权力，公证员是公正、公平的化身。从公证的职业特性来说，社会对公证员的道德品质要求更多。设想一个品质差的人，没有道德修养的人，怎么可以成为公正的使者呢？国家怎么可以赋予其公证的权力呢？怎么让当事人来相信这种人呢？（三）、服务精神。公证处是中介组织，属于法律服务行业。公证人不同与律师，律师不想做可以拒绝接这个案子，而公证人则不一样，除非法律规定不能做，否则当事人只要申请，公证人就须受理，不受理则要说明理由，当事人不服还可以提出申诉或行政复议。但这一点在现实工作中经常被忽视。
随着市场经济的发展，对公证人的要求越来越高，原先的公证队伍已不能适应公证发展的需求。就拿我国的政治、文化中心北京来说，1997年北京市注册公证员总数为197人，硕士生为1人，本科生为66，其中十个公证处连一名大学本科生都没有。许多公证员没有经过正规的公证业务与公证程序的培训，接受的只是师傅带徒弟式的教育，碰到有些师傅不太愿意教，处处有保留，这样教出来的学生素质可想而知。知识结构老化，知识层次得不到提高，是公证人员业务素质较低的原因，所以目前公证界急需一些规范的机制。
（一）、选拔机制
所谓选拔机制就是指挑选符合公证员条件的人进入公证员队伍的方法。1991年7月30日司法部下发了《关于举行1992年全国公证员资格统一考试的通知》，决定自1992年起，公证员资格考试由司法部统一组织，并按统一的标准授予公证员资格。2002年3月份，公证员的考试第一次归到全国统一司法考试。公证员统一资格考试其实是一种不错的办法，它的考试科目为政治理论知识和法学综合知识；民法及经济法；公证制度与公证实务。虽然这种模式不尽完善，但相对于司法考试它有它的长处，因为司法考试根本就没有涉及公证业务。当然把公证员考试列入司法考试，对提高公证员的法律水平是有很大帮助的，但司法考试缺少了对公证知识的命题，不免叫人遗憾。笔者认为，既然把公证员的资格考试归入司法考试，那么在命题时也要适当兼顾到公证法规和实务。
当然并不是说通过了司法考试就具备了公证员的条件。作为一名合格的公证员必须具备前面所述的三个条件，才可以被授予公证员资格，通过司法考试掌握公证实务，只是符合了第一个条件。笔者认为我国可以采取这样的模式：即在公证处实习满一年且通过国家司法考试，然后向司法部提出申请，申请公证员的执业资格，然后由司法部对其进行审查，审查他的道德品质与服务精神，最后有司法部提请国家主席任命。综观各国的公证员任命程序，如法国，公证人是共和国总统任命的，意大利的公证人是由国家元首任命的，所以我国也未尝不可由国家主席任命公证员，公证员行使的是国家的证明权，他的权力是国家授予的，所以须由国家元首来任命公证员。而且这样做的话有利于公证员地位的提高，也有利于公证工作的顺利开展。
（二）培训机制
公证处现在都采取师傅带徒弟式的教育，这种培养模式有他不可避免的弊端。师傅教徒弟，师傅难免不会藏私，若师傅喜欢徒弟还好，若不喜欢，徒弟是很难跟师傅学到本领。而且跟一个师傅学，师傅的知识也是有局限的，教出来的徒弟业务面肯定不全。随着市场经济的发展，有必要建立一种专门的公证员培训机制。知识是在不断更新的，老公证员的知识难免会陈旧，所以他们也需要培训。培训机制可以分两种：一种是公证处内部的培训，这是从公证处自己的角度而言的，公证处之间现在也存在竞争，为了提高自己公证处的竞争力，为了提高本处内部人员的素质，有必要对内部人员进行培训。目前公证处基本没有内部培训机制，连探讨业务的机会都很少。一种是公证协会组织的培训。这是从公证行业而言的，为了提高公证员的整体素质，公证员协会有必要组织公证员进行业务学习或组织公证员探讨公证业务问题。何况公证员协会本来就有这个义务。
（三）、淘汰机制
有了严格的选拔机制，就应该有相应的淘汰机制。笔者认为公证员可以实行终身制，只要获得了现在的公证员资格，就是终身公证员，这对保证公证员的独立性是很有必要的，当然同时也提高了公证员的地位。没有法律规定的特殊情况出现，不得剥夺公证员资格,比如公证员故意办假证，取消其公证员资格，若违法犯罪，受到刑事处罚，取消其公证员资格等等。
（四）、激励机制
激励机制就是指提高公证员的工作积极性的办法。这里主要是指物质方面的激励机制。随着公证体制的改革，随着公证机构被定位于中介组织，公证处的分配制度可以更加灵活一些，可以参照律师事务所。在意大利，尽管公证人的身份是国家公务员，但是其在报酬上更像律师。笔者认为公证处的分配制度可以采取下面的模式：公证员拿工资与提成，从他的创收中提成，提成的比例可以在原有的基础上再提高一些。助理公证员拿工资与奖金，奖金视其贡献的大小来定，助理公证员原则上没有提成，采用这种模式是为了严格区分公证员与助理公证员，在现实生活中助理公证员做业务拿提成的情况却大量存在，那么设立公证员考试的主要意义就失去了。公证员的提成比例的提高，可以提高公证员的执业积极性，同时为了留住人才，吸引人才，提高整个公证员队伍的素质。
（五）、赔偿机制
随着公证体制的转变，对公证处提出的损害赔偿不应该再适用《国家赔偿法》，为此我们必须探索一种新的赔偿机制。在此我国可以借鉴国外的一些做法，德国的法律规定了公证人的强制保险义务，每个保险项目的最低保险费为50万德国马克，保险人每年偿付的数额不超过最低保险费的2倍。阿根廷的法律规定：公证人执业时，须向监督法院交纳国币2万比索的保证金，在完成任务后仍保持2年有效，此保证金不因阿根廷公证人法以外的原因成债务而被冻结，身份保证金专门用于公证人因违反职务上的义务给当事人造成损害时的赔偿。2001年8月16日，桂晓民会长做了《上海市公证员协会第一届理事会工作报告》，其中对下届理事会工作的建议中谈到了：要增强公证行业风险意识，按照国务院公证改革方案的要求正确推行公证赔偿基金和公证员执业保证金工作的发展。当然目前的公证赔偿机制还很不完善，如何建立有效的赔偿机制，如何理顺赔偿关系，还有待探讨。
对公证立法的影响
目前，我国主要的公证法规有两部，一是国务院于1982年4月13日颁布的《中华人民共和国公证暂行条例》和司法部于2002年6月11日颁布的《公证程序规则》，当然各地方也颁布了许多地方性公证条例。
公证立法的严重滞后性导致了公证改革工作的举步维艰，公证立法急待解决。没有法律的有力保障公证工作一直如履薄冰。虽然司法部于2000年出台了《关于深化公证工作改革的方案》，这部方案缓合了公证实践与法律的矛盾，但并没有根本解决实践与法律不相适应的问题。更何况《方案》是否有效还须讨论。《方案》对《公证暂行条例》内容重大个修改，但从《方案》的出台过程来看，并不符合法定程序。《行政法规制定程序暂行条例》第18条规定：“修改行政法规的程序，参照本条例的规定办理。”第11条规定：“起草行政法规，应当对现行内容相同的行政法规进行清理。如果现行的法规将被起草的法规所代替，必须在草案中写明予以废止。”同样《方案》对《公证暂行条例》的修改并没有废止与其矛盾的条文的效力，而且从颁布的部门而言《公证暂行条例》的效力要高于《方案》。
还有司法部颁布的于2002年8月1日施行的《公证程序规则》与《上海市公证条例》也有矛盾。《规则》规定：“涉及不动产转让的公证事项，由不动产所在地的公证处管辖”。《条例》规定：“当事人住所地或者法律事实发生地在本市的公证事务，由本市的公证机构管辖”。按照此《条例》，上海市涉及不动产转让的公证，各区县公证处都可以受理，而依《规则》的规定，不动产在哪个区就由这个区的公证处来做，其他公证处不能受理。根据《立法法》第八十六条第一款第二项的规定：“当地方性法规与部门规章之间对同一事项规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地适用地方性法规的规定；认为适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”
《公证暂行条例》与《公证程序规则》许多内容是相互包容的，《公证暂行条例》中有管辖和办理公证的程序两章，《公证程序规则》也涉及了这两大块，而且这两块内容又不尽一致，这的确让人无所适从。
笔者认为，我国应尽快清理公证方面的法规、规章，并制定统一的《公证人法》与《公证程序规则》，当然制定《公证人法》可以借鉴《法官法》、《检察官法》和《律师法》。把对公证人的规定提高到法律的高度，应由全国人大常委颁布，这本身对公证人在社会上的地位提高是很有帮助的，而且也是可行的。这里我不同意人们建议颁布《公证法》，因为《公证法》它的范围太广，内容太杂，而且也不利于提高公证员的地位。其次《公证程序规则》由国务院颁布而不是司法部，因为司法部颁布的是部门规章与地方性法规会冲突，冲突了就很难界定两者效力，若提高到法规的程度就避免了冲突，还有利于公证程序的稳定性。

79年我国实行市场经济以来，我国的经济得到了长足的发展，随着经济的发展，社会对公证的要求在不断地发生变化，现有的公证已不能适应社会的需要。公证要生存，要发展，已走到必须要改革的一步。公证立法的滞后，公证体制的落后，公证队伍素质的低下，这些无不限制了公证工作的开展。公证界已经意识到了这一点，稍有责任心的人都产生了不同程度的危机感。司法部也于2000年出台了《关于深化公证工作改革的方案》，这部《方案》指明了目前公证改革的方向，但可惜的是并没有从根本上解决问题。
公证是市场经济不可或缺的一个部门，如何使公证在市场经济中发挥更大的作用，还需每个公证人共同努力。

云南省人民政府办公厅


云南省人民政府办公厅转发省计委等部门关于《云南省省级储备粮油管理办法》的通知
云南省人民政府办公厅




各州、市、县人民政府，各地区行政公署，省直各委、办、厅、局：
为贯彻落实《云南省人民政府贯彻国务院关于进一步深化粮食流通体制改革决定实施意见的通知》（云政发〔1998〕131号），省计委、省财政厅、省物价局、省粮食局、省农发行制定了《云南省省级储备粮油管理办法》，已经省人民政府批准，现转发给你们，请认真贯彻执行
。


云南省计划委员会、云南省财政厅、云南省物价局、云南省粮食局、中国省农业发展银行云南省分行（一九九八年八月三十一日）


根据《云南省人民政府贯彻国务院关于进一步深化粮食流通体制改革决定实施意见的通知》（云政发〔1998〕131号）精神，为健全完善省内粮食储备管理体系，加强省级储备粮油管理，发挥省级储备粮油的宏观调控能力，按照购得进、储得好、调得动、用得上和节约费用，实
现储备和经营分开的原则，特制定本办法。
一、省级储备粮油权
省级储备粮油权属省政府，未经省政府同意，任何单位和个人无权自行确定储备粮油的购销和随意变更储存品种、数量和储存地点。省级储备粮油规模、品种结构、布点和收储、动销由省政府授权省计委会同省财政、物价、粮食主管部门及省农发行提出方案报省政府批准执行。
二、储备规模和品种
省级储备粮油的规模和品种，按照全省粮食总量平衡的要求以及调控市场、保持市场粮价基本稳定和应付重大自然灾害需要的原则，由省计委会同省财政、粮食主管部门提出方案报经省政府同意确定阶段性储备规模。近期省级储备粮、油规模分别暂定为25000万公斤原粮和800
万公斤植物油。储备粮收储品种主要安排小麦、玉米、稻谷。具体数量和品种比例由省计委会同有关部门在储备计划中下达。
三、储备布点
省级储备粮油库点考虑各地产销情况及仓容条件，按照储得进、调得动、用得上的要求和节约费用以及适当集中、形成适度规模的原则合理布局，主要安排省直属粮库和交通便利、大中城市销区受委托的粮库进行收储。
四、收储和动销
1．省级储备粮的收储和动销按以下原则确定：（1）粮食丰收，市场粮价下跌至接近或低于收购保护价时，政府及时委托粮食企业增加储备粮收购，以保护农民种粮积极性；（2）粮食歉收，市场粮价涨至接近或高出作为调控目标的最高销售限价时，政府及时入市抛售储备粮，增加
市场供应，平抑粮价，稳定市场；（3）省内发生严重自然灾害或其它原因导致粮食供应发生紧张时动销储备粮以保证人民生活需要，平抑市场粮价；（4）省政府批准的其它专项收储和动销。
省级储备粮油收储和动销由省政府确定，省计委会同有关部门下达收储计划和动销通知。
2．储备粮油收购来源，主要委托有资格的收储企业向粮食生产者直接收购或通过粮食批发市场或省外调入、进口等其它方式购入。
3．储备粮油收储资金由省农发行根据省下达的储备计划，按照“库贷挂钩、封闭运行”的原则安排贷款和监督管理。
4．储备粮油不同品种的轮换年限，按照国家的有关规定执行。为合理吞吐，在正常保管期内储备粮油每年轮换三分之一。若承储企业不按规定的年限进行正常轮换，造成储备粮陈化和变质，省政府将按有关规定进行处罚，并追究有关当事人的法律责任。
5．省级储备粮油的收购、动销、轮库价格及合理费用、利息、适当利润标准由省级价格主管部门会同省计委、省财政及粮食主管部门按照保持市场粮价基本稳定的原则核定，报省政府批准后执行。储备粮油吞吐要降低成本，节约费用，提高效益。企业代理政府吞吐储备粮油所发生的
合理费用，由省级粮食风险基金弥补。省级储备粮油销售取得的差价收入由承储企业直接缴入省级粮食风险基金专户。
五、承储方式
1．省级储备粮油的收储业务试行委托代理制。省计委下达省级储备粮油收储和动销计划时，会同省财政、物价、粮食主管部门委托有资格的国有粮食收储企业按政策规定对省级储备粮油实行代收购、代储备、代销售、代调运和轮换。
2．省级储备粮油实行资格审核制度。承担省级粮油收储任务的收储企业必须具备以下条件：（1）管理水平高、交通便利的地州市和省级直属库；（2）有相应规模的储运设施和粮食检验、保管专业人员；（3）在农发行开设帐户并接受其信贷监督和管理；（4）没有严重违反国家
粮油购销政策的行为，对现有的中央和省储备粮油保管得当，没有造成重大损失的库点；（5）严格做到储备与经营分开。达到上述条件的国有粮食收储企业，由省计委会同有关部门联合审核后下达委托书确定其代理资格。代理委托不搞终身制。为有利于节约费用，省级储备粮油委托代理
任务可逐步试行招投标制，由省政府授权省计委会同有关部门在审核收储企业资格的范围内择优选择收储企业代理收储任务。
六、收储业务管理
1．省级储备粮油的具体业务管理由省粮食主管部门负责。省粮食主管部门要根据委托任务书与承储企业签订具体合同，督促承储企业必须严格按照委托任务书和代储合同做好储备粮油的收储、保管、轮换工作，确保储备粮油安全，对储备粮油和企业经营性周转粮要实行严格的分开管
理。
2．省粮食主管部门要建立健全储备粮油收购入库、调出和调运、轮换的计划统计、审计监督、安全储粮和科学保管等各项业务和管理制度，加强规范化管理，做到专人、专仓、专帐管理。省粮食主管部门建立省级储备粮油专帐，存储单位建立省级储备粮油专卡。储备粮油的出入库必
须由省粮食主管部门签发入库和出库通知单。
3．提高储备粮油管理水平，逐步改善储粮条件，建设“四无”粮仓。储备粮油必须符合国家标准规定的中等以上质量水平，并在保管中加强质量管理和监测，按规定实施推陈储新。省级储备库要逐步实行计算机管理，提高管理现代化水平。
4．省级各有关部门要对省级储备粮油实行严格的计划、财务、价格、审计等管理和监督，定期核查库存、资产、负责和损益，做到帐帐相符，帐实相符。有关省级储备粮油的计划、统计财务、会计等文件和报表要定期及时报送省级有关部门。
七、财务管理
1．省级储备粮油财务实行垂直封闭管理。储备粮油所发生的合理费用和利息补贴在省级粮食风险基金中开支。实行费用直拨，储备费用由省财政厅会同省粮食主管部门和省农发行根据委托任务书和代储合同以及规模以内的实际储备数量按月通过省级粮食风险基金专户直接拨补到有关
粮食收储企业在农业发展银行开设的专户（或代理行专户）。任何单位和个人不得截留、挪用补贴款。
2．省级储备粮油的储存费用补贴标准按照中央专储粮油标准执行。粮食储存费用补贴标准为每年每公斤0．08元；食油储存费用补贴标准为每年每公斤0．40元。
3．省级储备粮油贷款利息补贴按照同期农业发展银行贷款利率计算给予补贴。
4．储备粮油轮换费标准按国家有关规定核定。
5．代储企业必须加强财务管理，严格按权责发生制和规定补贴标准正确计算反映补贴收入。粮食收储企业代省级储备的粮油按上述补贴定额补贴后不得发生亏损，否则省财政厅将视为管理不善造成的亏损，由企业承担亏损并取消其代理资格。
6．省级储备粮油代储企业必须按月报送定额补贴申报表及有关统计报表和财务报表。省财政厅根据收储企业报送的定额补贴申报表审核无误后，会同省农发行、省粮食主管部门拨付补贴款。省财政厅每年年终办理省级储备粮油补贴决算批复，同时抄送省计委、省价格主管部门。
八、各地州市可参照本办法制定本地区的管理办法。
九、本办法自发文之日起实行，由省计委、省财政厅、省物价局、省粮食局、省农发行负责解释。



1998年9月7日