湖北省黄石市人民政府办公室


市人民政府办公室关于印发《黄石市政府投资项目管理办法（试行）》的通知

黄政办发〔2007〕62号


大冶市、阳新县、各区人民政府，市政府各部门：

《黄石市政府投资项目管理办法（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。



二〇〇七年十二月三日



黄石市政府投资项目管理办法

（试 行）



第一条 为规范政府投资行为，建立科学的投资决策程序和项目建设组织实施程序，提高投资效益，依据《国务院关于投资体制改革的决定》、《黄石市人大常委会关于加强我市政府投资项目管理和监督的决议》（2007年7月4日）和市政府关于加强财政性投资项目管理的要求，制定本办法。

第二条 本办法所称政府投资项目，是指市本级财政性资金以直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等方式投资的建设项目。

本条所称财政性资金包括：

　　（一）财政预算安排的建设资金：城市维护建设专项资金、农业综合开发配套资金、科技三项费用；

（二）纳入财政预算管理的专项建设资金：环保专项资金（排污费）、教育费附加；

（三）政府融资和利用国债的资金；

　　（四）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；

　　（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；

　　（六）土地使用权出让金；

（七）社会公益性建设专项资金；

（八）事业组织的自筹或融资资金；

　　（九）政府投入的其他资金。

第三条 市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作为我市政府投资主管部门，统一负责政府投资项目的综合管理。财政、审计、监察及其他有关部门按各自职责对政府投资项目进行管理、监督和检查。

第四条 使用财政性资金的投资项目，由建设单位提出申请，主管部门审查汇总后报市发改委，由市发改委会同市财政局和主管部门编制政府投资年度计划，报市政府审定后下达实施。

第五条 城市基础设施项目使用财政性资金3000万元以上（含3000万元）的，其他项目使用财政性资金200万元以上（含200万元）的，应当编制和审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算。上述限额以下的项目申报，可以适当简化程序。

第六条 申请纳入政府投资项目计划的项目，应当符合下列条件：

（一）已列入当年国民经济和社会发展计划；

（二）除政府投资外的其他投资已经基本落实；

（三）项目可行性研究报告或资金申请报告已按规定批准；

（四）项目建设单位已经选定或者项目法人已经组建。

第七条 政府投资项目计划应当包括下列内容：

（一）年度政府投资总额；

（二）项目名称、项目法人或项目建设单位、建设规模和内容、建设期限、项目总投资和资金来源，年度投资和资金来源、年度建设内容；

（三）投资补助、贴息及项目前期费用的总量和重点支持方向；

（四）其他应当说明的情况。

政府投资项目计划应当优先保证续建项目的资金需求。

第八条 政府投资项目必须按照《黄石市政府投资项目审计办法》（黄政办发〔2007〕36号）的规定进行财政投资评审，根据评审结果确定工程预算、办理决算。

第九条 市财政局根据市政府审定的年度政府投资项目计划，按工程进度直接向建设单位拨付建设资金，但必须按规定预留工程质量保证金，预留部分待审计机关组织项目竣工决算审计后，依据审计结果进行结算。未经竣工决算审计，不得办理工程价款的最终结算和项目竣工验收手续。

贴息资金按照“先付后贴”和基准利率贴付的原则，由项目建设单位凭银行的贷款和利息结算证明申请拨付。

第十条 对于非经营性政府投资项目，原则上应当实行代建制，即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责实施，竣工验收后移交给使用单位。项目采用自管或代建，由市发改委按规定在项目可研报告批复中予以明确。代建制管理办法另行制定。

第十一条 对于经营性政府投资项目，实行项目法人责任制。项目可行性研究报告批准后，必须按规定组建项目法人，负责项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值。

第十二条 政府投资项目应当于投资计划下达后开工建设，除特殊情况外不再另行审批开工报告。

政府投资项目必须按照规定实行招标投标制、工程监理制和合同管理制。各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条件。违约方要承担相应的法律责任。

第十三条 政府投资项目建成或投产后，主管部门应督促项目建设单位在规定时限内编制完成竣工财务决算，报市财政局审核，并以市财政局审核批复的竣工财务决算作为项目竣工验收、固定资产交付使用的基本依据。

第十四条 政府投资项目在完成各单项验收及工程竣工财务决算审批后，应向有关部门申请验收。验收合格后，方可交付使用。

第十五条 政府投资项目应严格执行统计、档案管理法律、法规，及时准确地向统计部门报送固定资产投资统计报表，并做好建设资料的建档、保管工作，建立项目档案。

第十六条 市发改委和市财政局应当建立投资项目后评价制度，对政府投资项目的经济效益、社会效益、环境效益进行综合评价，总结经验教训。后评价工作应当在项目建成并经过一段时间运行后进行，市发改委负责后评价工作的组织管理，政府投资项目后评价管理办法另行制定。

第十七条 市政府有关部门应当依照各自的职责，加强对政府投资项目的监督管理。

（一）市发改委负责对政府投资项目计划的执行情况进行监督、检查和协调，组织稽查特派员按照有关规定对政府投资项目进行稽查。

（二）市财政局负责对政府投资项目的资金、财务活动全过程实施监督，确保工程建设资金管理规范、使用合理、专款专用。

（三）市监察部门负责监察政府投资项目涉及的相关职能部门的行政职责履行情况，依法查处政府投资项目建设过程中的违纪行为。

（四）市审计局按照《黄石市政府投资项目审计办法》（黄政办发〔2007〕36号）的规定，对政府投资项目预算的执行情况和决算以及参与投资项目建设的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支进行审计监督。

市政府有关部门应设置并公布举报电话、网站和信箱。任何单位、个人都有权举报政府投资项目审批、建设和运营管理中的违法行为。

第十八条 项目法人或项目建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并依法追究单位负责人和直接责任人的行政责任；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：

（一）未经批准擅自提高或者降低建设标准，改变建设内容、扩大或者缩小投资规模的；

（二）未按项目招标核准意见依法组织招标的；

（三）转移、侵占或者挪用建设资金的；

（四）未经竣工验收或验收不合格即交付使用的；

（五）其他严重违反法律、法规规定的行为。

第十九条 中介机构在对政府投资项目进行招标代理、咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的，3年内不得聘请其从事政府投资项目的咨询评估和招标代理工作；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第二十条 市政府有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，并依法追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任；涉嫌犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：

（一）违反本办法批准项目建议书、可行性研究报告、初步设计、资金申请报告的；

（二）直接或间接插手干预招标投标的；

（三）违反本办法规定拨付建设资金的；

（四）其他严重违反本办法规定的行为。

第二十一条 政府投资项目发生重大质量事故的，除依法追究项目建设单位和勘察设计、施工、监理单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任外，依法追究有关行政领导人在项目审批、执行建设程序和工程建设监督管理方面的行政责任；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第二十二条 国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究其行政责任；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条 本办法由市发改委负责解释。

第二十四条 本办法自印发之日起施行。
论民族风俗习惯与政府行政执法

陈奇彪
（新疆维吾尔自治区行政学院 乌鲁木齐830002）


摘要：少数民族的风俗习惯在许多方面有助于实现行政执法目标，但也有些民族风俗习惯对行政执法有造成难度的一面.在行政执法中如何正确对待少数民族风俗习惯，关系到民族团结和民族地区社会和谐，同时也关系国家法律的统一实施。所以民族地区行政执法更需注意掌握一些原则与方法。

关键词：少数民族 风俗习惯 行政执法

民族风俗习惯，指的是一个民族的人们在生产、居住、饮食、衣着、婚姻、丧葬、节日、庆典、礼仪等物质文化社会上的共同喜好、习尚和禁忌。风俗习惯是各民族在长期历史发展中逐渐形成并随着生活条件的变化不断变化。行政执法是政府行政管理的一项重要内容，是行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为。在民族地区，少数民族风俗习惯对实现国家的行政管理目标具有什么影响，政府在民族地区制定行政执法的有关文件，以及实施行政执法具体行政行为时应注意那些原则与方法，笔者谈一下自己浅见；
一、民族风俗习惯有助于行政目标的实现
少数民族的风俗习惯在许多方面有利于实现行政执法目的，这些方面主要包括：
（一）部分禁忌。 禁忌是禁戒普通人接触的事、物或人，以及对此所具有的观念。保护野生动物不被非法猎杀是林业行政执法的一项重要内容，而少数民族饮食禁忌有利于有效保护野生动物，实现这一行政目标。很多少数民族不食野生动物和病死、打死的牲畜和动物的血，例如塔吉克族人不食狼、 熊、狐、兔等野味。维吾尔族等民族禁止吃凶猛禽兽的肉；禁止吃一切动物的血。独龙族禁止滥杀滥捕野生动物。彝族、纳西族等民族对于白头翁、水鸟、松鼠、犀鸟、八哥、米雀、虎豹、野猫、猴子、獐子、岩羊、绿斑鸠、秧鸡等的图腾和禁忌等等。少数民族的饮食禁忌在客观上减少了非法捕杀本地区野生动物的行为。再如少数民族的植物禁忌也非常有利于生态环境保护。彝族神林的崇拜，使民族地区的生态得到了有效的保护。布朗族、哈尼族、傣族等民族都认为生长在村落附近的高大挺拔、枝繁叶茂的大树常年保佑着本氏族成员平安顺利。因此，禁止砍伐“神树”，在“神林”中放牧、追捕动物等。 禁砍村边树木是壮族信仰禁忌，所以，壮族村寨前后面都是森林密布，古木参天。植物禁忌有利于“森林法”“草原法”“环境保护法”执行， 生态环境的保护改善了民族地区人民的生存状况。社会行为禁忌又有助于社会治安的执法目的实现。例如回族等许多民族禁止放高利贷，赌博、酗酒、说谎等。少数民族社会行为禁忌制约了人的行为，使人们在进行日常生产、生活活动的过程中意识到“什么该做、什么不该做”，对维护社会秩序起到了积极的作用。
（二）部分宗教教规。在我国少数民族中有许多群众信仰宗教，维吾尔、回、哈萨克等十个民族约有1800万人信仰伊斯兰教。有的民族的风俗习惯受宗教影响，有些民族的风俗习惯直接来自于宗教教规。如伊斯兰教的一些教规，已潜入信教民族的风俗习惯之中，取经名、行割礼、死后安葬、结婚庆贺及节日礼拜等都是全民族性的。我们应当认识到宗教教规有积极一面，有些教规对构建社会和谐是有益的。例如宗教通过宣扬善有善报，恶有恶报，劝世人积极向善，使人们不至于 因自己的困境而攻击社会和危害社会的稳定。佛教的因果报应论、基督教的原罪论以及伊斯兰教的世界末日论都劝告人们要忍耐、顺从、不做恶事。宗教教规对人们的守法与维护家庭稳定也有积极的作用,如基督教的摩西十诫；佛教的不杀生、不偷盗、不邪淫、不妄语、不饮酒等“五 戒”。伊斯兰教的主要经典《古兰经》也指出：“你们劝善戒恶”、“你们当争先为善”。“信道的人们呀！饮酒、赌博、拜像、求签，只是一种秽行，只是恶魔的行为，故当远离”。① 伊斯兰教非常重视家庭伦理道德，反对偷情乱淫，破坏别人的婚姻。伊斯兰教还禁止偷盗等非法占有他人财产的行为：“偷盗的男女，你们当割去他们俩的手，以报他们俩的罪行，以示真主的惩戒”（《古兰经》5：38)。面临对外开放和市场经济的今天，这些教规在一些宗教意识较强的少数民族群众中，无疑对色情、侵犯财产违法方面具有一定的警戒和约束作用。
（三）家庭习俗。在我国少数民族中，对长者尊敬，对幼小扶持帮助，对朋友忠诚，被认为是一种美德，否则就要受到舆论的谴责。例如壮族等少数民族都有用餐时须等最年长的老人入席后才能开饭；长辈未动的菜，晚辈不得先吃；给长辈和客人端茶、盛饭，必须双手捧给等家庭习俗。锡伯族和其他许多民族一样，是一个非常注重礼节的民族，对客人热情好客，对老人和长辈格外尊重。出言不逊、不尊重老人等行为，都要受到锡伯族人民的谴责。少数民族的家庭习俗能较好的防止虐待和遗弃家庭成员，对落实妇女、儿童权益保护法，贯彻婚姻法，对家庭和睦具有积极作用。
二、民族风俗习惯对行政执法造成难度的一面
（一）一些落后婚姻习俗。部分少数民族的婚姻习俗具有消极一面，表现在：一是早婚。在一些居住偏远的少数民族中，其婚姻习俗的早婚现象仍然存在。二是不结婚登记。有些少数民族青年不领取结婚证，只举行风俗仪式或请阿訇念了经就在一起共同生活，违反了我国婚姻登记管理制度。三是干涉婚姻自由。有些少数民族在缔婚过程中，舅权的作用相当突出，一些地方舅舅的意见甚至起决定作用。一些少数民族有姑表亲的习俗，姑家的女儿必须嫁给舅家的儿子，舅家有优先娶外甥女的权利。还有的少数民族仍有抢婚习俗，通过抢婚结合夫妻。有些少数民族有不许和外族通婚的习俗。以上少数民族风俗习惯对婚姻登记和保护婚姻自由的行政执法显然会造成一定难度。
（二）某些行为禁忌。少数民族有些行为禁忌对维护市场秩序造成某些困难，有的民族具有凝?禁忌，在自由市场对商品看了好久而不买，就可能导致矛盾纠纷。有的民族有鼻嗅禁忌，不能拿起少数民族出售的食品用鼻嗅，否则将产生激烈矛盾。出售商品时，有些少数民族具有商品价格谈好了就必须买下的习惯。有的民族忌讳当面数主人家的牲畜，不能跨过拴牲畜的绳子，也不能骑马进入羊群。旅游者不能到天葬场观看天葬；有些少数民族依照教规有借钱不能收取利息的行为禁忌等等。在社会生活与市场交易中，一些行为禁忌所引发的矛盾、纠纷，给行政机关的行政执法带来很大难度。
（三）部分民族习尚。少数民族中的习尚有很多具有积极意义，但也应看到有些具有消极一面。如频繁地送“彩礼”、“丧礼”、“割礼”，对原本经济困难的一些家庭、个人等于雪中加霜。个别家长让子女上经文班入教念经，不去上学，影响了我国教育法等法律的贯彻。有些民族的习俗在一定程度上仍限制妇女参加社会活动和生产劳动，不利于男女平等的贯彻等等。
三、民族地区行政执法的原则与方法
在民族地区行政执法中，如何正确对待少数民族风俗习惯，事关民族团结与民族地区社会稳定，同时也关系到国家法律的统一实施。笔者以为，在民族地区行政执法要坚持以下原则：
行政执法要尊重和保护少数民族风俗习惯的原则。尊重少数民族的风俗习惯、是党和国家的一贯政策，是构建社会和谐的一个重要方面。政府在行政执法中要特别注意保护少数民族的风俗习惯，例如有的少数民族开的清真餐厅不许饮酒，当发生冲突时就要保护这一宗教习俗。我国各民族有不同的丧葬习俗，如土葬、水葬、天葬、塔葬等葬法，绝不能强迫实行火葬。对一些少数民族不与外族通婚的婚俗要给予尊重，并慎重对待。对清真食品与清真餐厅要定期进行行政检查，检查是否符合清真要求。对不尊重少数民族风俗习惯的行为，执法机关应进行批评教育，对有意损害少数民族的风俗习惯，伤害少数民族感情，情节严重、造成恶劣后果的，应责令其赔礼道歉，直至依法追究其法律责任。
保护少数民族改革自己风俗习惯的原则。执法中对于某些不符合社会主义精神文明建设，阻碍生产发展的习俗，决不能采取粗暴方法，政府要因势利导积极引导少数民族自我改革。党和国家的政策是：少数民族有保持、也有改革自己风俗习惯的自由，但这种改革由少数民族自己决定并实施，政府不予强迫和干涉。少数民族自愿地要求进行风俗习惯的改革，政府要依法保护他们这种权利，任何人不得阻挠和干涉，对干涉阻挠他人改革自己风俗习惯的，行政执法机关应依法坚决处理。
政府在执法中发现明显违法的习俗，必须坚决制止的原则。风俗习惯不能和现有的法律、法规冲突，法具有最高权威，在法没有变通和补充情况下，必须统一实施，每一公民都有遵守国家法律的义务。例如对于违反国家婚姻法和地方自治条例结婚年龄规定的婚姻，政府就要批评教育，宣布无效。对使用暴力干涉婚姻自由的，无论是什么婚俗，都应制止，情节严重的应依法追究其法律责任。对破坏计划生育的要批评教育并依法处理等。
对不同民族间由于风俗不同引发的民事纠纷，行政机关应该加强行政调解的原则。在社会生活与市场交易中由于风俗习惯不同而引发的矛盾和民事纠纷，行政部门在维护秩序中，有法律明确规定的要依法调解，讲解法的规定，维护法的权威，作好双方思想工作，遵守有关法律、法规。对法律没有明文规定的，行政机关更要积极主持调解，促使双方和解，讲解民族风俗习惯，使游客和其他当事人了解、尊重、体谅，以防止矛盾恶化。在坚持上述原则的基础上政府在行政执法中还应重视掌握以下方式、方法：
要利用与宣传少数民族风俗习惯中积极的一面，以达到执法目的。如上所述，少数民族风俗习惯有许多对执法、守法具有积极一面，政府要善于用运和作好宣传工作，在这一方面行政机关表现的很不够。对于一些宗教意识较强的少数民族群众，行政机关也可以提醒其遵守有积极意义的教规，以实现行政管理目标。我们应当认识到，一些宗教教规可以拿来为社会主义建设和维护社会秩序服务。所以要教育执法人员和干部群众，不能对宗教和信教群众采取歧视态度，我国宪法明确规定：公民有信仰宗教的自由。宗教具有长期性；群众性；民族性；国际性特点。这就要求政府要积极引导宗教与社会主义社会相适应，一方面政府应当学会利用宗教来为我们的行政管理服务、为社会服务；另一方面要依法管理宗教事务，不允许有任何形式的非法宗教活动。
在行政执法中要正确把握风俗习惯与宗教信仰的区别。有些民族的风俗习惯来自宗教教规，但并非所有的宗教教规都属于信教群众的民族风俗习惯。正确把握这两者关系，对民族地区的行政管理非常重要。例如伊斯兰教中的“封斋”，如果是民族风俗习惯，就可允许未成年人在“斋月”时白天不吃饭、即使影响身体健康成长，教育行政管理部门也不得强行干涉。其实“封斋”是宗教活动，不得强迫未成年人参与宗教活动。可见，学会正确区分民族风俗习惯与宗教信仰，在民族地区意义重大。
在某些行政执法中，应重视配备少数民族的执法人员。在行政检查、行政强制、行政处罚涉及少数民族相对人，尤其是对不懂通用语言的相对人，应配备该民族的行政执法人员参与，一方面能更好维护少数民族相对人合法权益，严格遵守法定程序，用民族语言告知、说明理由。另一方面，以防止语言障碍引发对抗性矛盾。在民族基层地区、少数民族聚居区，参与本地管理的行政执法人员最好掌握本地常用的少数民族语言，能用少数民族语言交谈沟通，这对少数民族相对人而言，缩小了距离，具有亲切感、信任感，有利于问题解决，有利于构建社会的和谐。　　　　
参考文献：
①哈斯木.马木提：《稳定与发展法律问题研究》第132页。（新疆人民出版社，2002年）。



作者：陈奇彪、新疆自治区党校法学教研部主任，教授。专业方向：民族法学，行政法学。
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