一个行政性垄断案例的经济学分析
——兼论我国制定《反垄断法》的紧迫性

浙江民禾律师事务所 胡杰丰

近日，笔者去临安办事，发现以前数量众多的“依维柯”全不见了，只剩下了票价11元的超级大巴“大宇”，由于没有其他选择，笔者只好买票上了“大宇”，上车时已经是8：10分，但是车票上的开车时间却是7：40，快到8：20分的时候，车上四十多个座位基本坐满了，车也慢慢开出了车站，但是让笔者没有料到的是，车在路上还是走走停停，不时拉上一个乘客。见车开着太慢，车上的乘客纷纷提出抗议，但是车主对乘客的要求根本不在乎，反而说“公交车就是这样”，笔者忍无可忍，按照车票上的电话向汽车西站投诉，但是电话拨了6、7次也没有人接，最后不得不放弃投诉的念头。9：20分“大宇”终于到达了临安汽车站，比以前坐“依维柯”的40分钟多出20分钟。后来经过了解，原来是由于杭临线上“大宇”与“依维柯”竞争太激烈，导致“大宇”的生意很差，最后由临安市政府和杭州汽车西站协调，强制淘汰“依维柯”，全线运营“大宇”。这样，自然就实现了“公平竞争”。

我国目前虽然还没有行政性垄断的法律定义，但是学理上一般认为行政性垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力，限制或浙江排除企业间竞争的行为，可以表现为政府作为直接主体的行政垄断，也可以表现为政府作为间接主体、企业或其他组织作为直接主体的垄断。在本案中，临安市政府没有直接参与客运经营，但是通过行政权力干预“催生”了“大宇”的垄断地位，完全符合行政性垄断的特征。在这个案例中，主要涉及到四方主体：政府、车主、乘客和汽车制造商，为说明行政性垄断对社会经济所产生的深刻影响，以下笔者将从经济学的角度对四方主体的利益进行比较分析。

一、政府的收入主要有税收和各种规费组成，本案中政府收入包括运营车辆缴纳的养路费、营业税、路桥费等，具体多少数额由运营车辆的数量、型号决定，在数量相等的情况下，从“大宇”所取得的收入大于从“伊维柯”所取得的收入，但是考虑到“大宇”的载客量远远大于“伊维柯”，所以被强制淘汰的“伊维柯”肯定比新增的“大宇”多，因此政府的收入不会有大的变化。另一方面，我们还要考虑的是政府的行政成本，由于淘汰“依维柯”遭到一部分出车主的反对，所以虽然政府部门明令禁止“依维柯”上路运营，但是事实上还有不少“依维柯”并没有退出市场，而是偷偷运营，政府为了保证政令的权威，必然加大对这些车辆的检查、处理力度，考虑到政府效率很难一下子提高，这就需要或增加检查人员并配备必要的装备，或提高现有检查人员的工作强度，加班上路检查，不管采取哪种方法，都必然导致行政成本的增加。同时，由于强制淘汰“伊维柯”违反了市场经济公平竞争的根本原则，必然损害临安市政府的形象和权威，这更是一种难以量化的但确实存在的无形成本。所以从总体上看，取缔“依维柯”使政府的总收入变化不大，但是增加了成本支出。

二、对于车主来说，“大宇”的车主成为市场的独占者，再也用不愁乘客被“依维柯”抢走，每日都有稳定的不菲收入，是这一案件的最大受益者。而“依维柯”车主则分为两类，一类是转变为“大宇”车主的，虽然要承受“依维柯”折价转让、拿出钱来入伙经营“大宇”的支出，但是这笔支出可以看作是投资，最终会由于“大宇”的垄断地位得到丰厚回报，因此也是这一案件中的受益者。还有一类“依维柯”车主则被迫退出市场，要么把车辆折价转让，自己另谋出路，要么就是进行地下运营。由于车主的文化程度并不高，要转行的话面临非常大的困难，所以很多人还是选择了后者，虽然面临被严厉处罚的风险，但是为了生存，只能不得已而为之。可以看出，这部分车主是这一案件中的受损者。

三、从消费者的角度看，一方面，以前选择乘坐“依维柯”的票价是9元，现在一律得花11元乘坐“大宇”，费用支出增加20%以上。同时，由于“大宇”处于垄断地位，必然导致服务质量低下，笔者的遭遇已经验证了这一点。当然，现在也还有相当一部分乘客选择乘坐地下“依维柯”，其所支出的费用和时间也是相当大的（譬如需要另外乘车到上车地，等车时间也具有很大不确定性）。另一方面，以前乘坐“依维柯”从杭州到临安只需要40分钟，现在则需要近一个小时，时间多耗费约50%，根据经济学理论，时间是一种稀缺资源，还有人认为时间是无价的，虽然不同的乘客多花费20分钟时间的机会成本不一样，但是不管怎么看，乘客是这一事件中的最大受损者。

最后，“大宇”和“依维柯”的制造商也直接受到这一行政性垄断行为的直接影响，其中“大宇”制造商意外地获得市场份额，受益于这一行为；“依维柯”制造商则不得不接受一个非商业失败结果，被赶出杭临线。

从这一案例我们可以看出，行政性垄断人为地造成了一种极度不公平的利益分配格局，从根本上违背了市场经济的原则，应该属于被法律禁止的行为。在党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》明确规定：“建设统一开放竞争有序的现代市场体系”、“废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。”但是，我国目前还没有制定出有效规制行政性垄断行为的法律法规，虽然在《反不正当竞争法》第七条规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”，但是由于没有规定行政垄断者的法律责任和受害人的救济途径，这一规定成了无法具体错作的原则，类似的行政性垄断案件还是经常发生。因此笔者认为，为了从源头上杜绝这类行政性垄断案件的发生，就应当加紧出台我国的《反垄断法》，并把禁止和规制行政性垄断作为重要目标。



作者简介：胡杰丰，浙江民禾律师事务所律师，浙江大学法学院经济法专业在职研究生。
地址：杭州天目山路138号西湖房经大楼8层 （310007）
E-mail: hojiefeng@163.com


民政部


民政部关于进一步加强救灾款管理使用工作的通知
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局：
近几年来，各级民政部门加强对特大自然灾害救济补助费（以下简称救灾款）的管理，并对救灾款的使用办法进行改革，在保证灾民基本生活前提下，开展有偿扶持灾民生产自救，改变单纯依赖国家救济的做法，取得了良好的效果。但也有一些地方在救灾款的发放使用中存在一些问题
，必须引起各级民政部门的高度重视。现就进一步加强救灾款管理使用工作的有关问题通知如下：
一、必须坚持专款专用、重点使用的原则。救灾款是中央用于安排灾民生活的专款，是灾民的“救命钱”，务必用到灾民身上。其使用范围是：1．重点解决灾民生活上无力克服的食、衣、住、医困难；2．紧急抢救、转移和安置灾民；3．在切实保障灾民基本生活的前提下，适当扶
持灾民开展生产自救。救灾款发放的重点是重灾区、经济不发达灾区的重灾民和贫困、自救能力较差的灾民，不得平均分配，不得向非灾区拨款，不得挪用救灾款弥补社会救济费的不足，更不得擅自扩大使用范围，用于地方其它事业费和任何行政经费开支。
二、切实管好用好救灾扶贫周转金。要强化周转金的救灾职能，各地要将周转金的三分之一用于对灾民的有偿和无偿生活救济。在灾民的基本生活确有保障的前提下，再扶持灾民开展生产自救。用周转金扶持的项目，一定要吸收灾民和贫困户参加，不准用周转金兴办与救灾扶贫无关、
又不能给灾民贫困户带来效益的项目，已投入的要限期收回。周转金的增殖部分，必须用于救灾，不能使其游离于救灾以外。
各地要切实做好周转金的发放、回收和管理工作，经常指导、检查、监督其使用情况。周转金要设立专帐，不得与救灾款使用同一帐户。严格遵守财经纪律，不得通过各种方式公款私存，形成帐外资金。
三、采取有力措施，解决救灾款不能及时到位问题。灾区各级民政部门要将救灾款的拨付情况及时报告政府，督促有关部门以最快的速度兑现落实到灾民手中。县级应设立救灾款专户，指标一到，立即兑现下拨，不得以任何理由层层截留，改变资金用途。对因兑现不及时而影响灾民生
活安排的应严加惩处。各地要对以前的救灾款拨发情况进行一次清理检查，对未兑现的尽快兑现，落实到位。对长期不兑现的地方，可视为不需要救灾款，上级民政部门可停拨救灾资金。
四、认真落实地方自然灾害救济费预算（271科目）和救灾粮差价补贴款。要落实救灾工作分级管理、救灾资金分级负担的救灾体制，各级政府都要安排救灾款年度预算。今年列支救灾款预算基数要包括两个方面：一是按当地救灾粮价、救灾粮供应数和中央补助救灾粮价列足救灾粮
差价补贴款；二是省级财政按中央常年拨给救灾款数的三分之一列“217”科目预算。以后随着地方财力的增加逐年提高比例。希望各地认真贯彻落实《国务院办公厅关于在粮食购销体制中解决好灾民口粮问题的通知》（国办发〔1993〕30号）和《国务院办公厅关于切实安排好当
前灾区贫困地区群众生活的紧急通知》（国办发明电〔1995〕4号）精神，足额落实地方应承担的救灾粮差价补贴款和“217”科目预算款，并与中央下拨资金统筹安排，不能只列预算指标不兑现，完全依赖中央拨款。今后，中央下拨救灾款时，将统筹考虑地方救灾资金的落实情况
，逐步配套下拨。
五、建立健全救灾款使用情况报告制度。各级民政部门下拨的灾民生活救济费，包括中央救灾款和地方的灾民生活救济费，必须及时抄报上级民政、财政部门。抄报时应分别注明拨款项的来源、分配和拨款依据，并随时上报救灾款的拨发动态，每月10日前将省级上月救灾款收支结余
情况上报民政部救灾救济司。每年1月底前，各省、自治区、直辖市和计划单列市民政厅（局）分别将上年省、地、县三级所得救灾款数、分配数、到位数、未到位数、未下拨数报民政部。
各级民政部门要按照本通知精神对历年拨付的救灾款和周转金进行一次全面清理和检查，逐级逐笔查清救灾款的管理使用情况，摸清底数。认真总结经验教训，及时解决存在的问题。对贪污、挪用、挤占救灾款的人员，要严肃查处，情节恶劣、后果严重的，要追究刑事责任。要加强审
计、监督，完善规章制度，强化资金管理，提高效益。要进一步提高救灾干部队伍的素质，加强业务学习和法制观念。要积极争取各级政府和有关部门的支持、配合，共同做好救灾管理使用工作。各地要在今年年底将清理检查结果和加强管理情况，写出书面总结报部。



1995年7月31日