湖北省财政厅 湖北省高级人民法院


省财政厅、省高级人民法院关于印发《人民陪审员费用管理暂行办法》的通知

鄂财行发［2005］15号


各市、州、县（市、区）、直管市、林区财政局、人民法院：

　　现将《湖北省人民陪审员费用管理暂行办法》印发给你们，请你们结合本地工作实际，认真贯彻执行。在执行中有什么问题，请及时向省财政厅、省高级人民法院反映。

　　湖北省人民陪审员费用管理暂行办法

　　第一条 根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）和《财政部、最高人民法院关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》（财行［2005］72号）精神，为切实做好人民陪审员经费的保障和管理工作，保证人民陪审员依法履行参与审判活动的职责，结合我省实际，特制定本办法。

　　第二条 人民陪审员费用是指人民法院为保证人民陪审员履行规定职责所必需的、直接用于陪审活动的各项开支，包括交通补助费、培训费、资料费、无固定收入人民陪审员的生活补助费、其他费用。

　　第三条 人民陪审员参加陪审活动所需经费，应由同级财政部门列入本级年度部门预算，切实予以保障。

　　第四条 交通补助费是指人民法院对人民陪审员因参加审判、培训活动而支出的公共交通费用的补助。我省人民陪审员的交通费可根据其在任期内每年参加审判活动的工作量大小，按当地公共交通费用标准据实报销。人民陪审员工作量计算公式为： （法院结案数×0．5×每案陪审员人数）×N次，其中；“结案数”按近三年的平均数，“0．5”的系数是指组成合议庭的案件所占结案数的比例，“N”是指每件案子每名陪审员参加次数。各地要本着实事求是的原则，既不能造成人民陪审员因参加审判活动而增加个人负担，也不能将此项补助作为增加人民陪审员收入的一个来源。

　　第五条 培训费是指人民法院按规定组织的人民陪审员岗前培训和任职期间审判业务专项培训活动所开支的场地租用费、聘请教师讲课费、培训资料费以及人民陪审员在培训期间食宿费等费用。各级法院必须定期举办“人民陪审员培训班”，以提高人民陪审员审判业务素质，增强审判业务技能。每年至少培训一次，培训经费按当地标准列入预算。

　　第六条 资料费是指人民法院为人民陪审员提供有关报刊、简报及最新法律书籍等开支的费用。我省人民陪审员的资料费由法院提出申请，报同级财政部门按当地标准列入预算。

　　第七条 无固定收入人民陪审员的生活补助费是指对无固定收入的人民陪审员按其实际参加审判活动、培训活动的工作日，参照当地职工上年度平均货币工资水平计算给予的补助。我省无固定收入人民陪审员的生活补助费按各级法院上报的陪审员人数乘以当地法官上年度平均货币工资计算，对确实困难的人民陪审员可略高于上年度平均货币工资计算。

　　第八条 其他费用是指人民法院按规定对人民陪审员的表彰、奖励以及其他与人民陪审员履行职责有关的所必需的费用。各级法院要对人民陪审员进行考核，对成绩突出的要给予表彰、奖励，财政部门要安排适当的人民陪审员表彰、奖励经费。人民陪审员因参加审判活动无法按时回家或回原单位就餐的，人民法院要为其提供在本院职工食堂就餐的便利条件，并享受与本院职工同等的就餐待遇，法院没有职工食堂的，应参照当地差旅费标准给予其误餐补助。

　　第九条 对《财政部、最高人民法院关于印发<人民法院财务管理暂行办法>的通知》（财行［2001］276号）规定的人民法院业务费开支范围作适当修改，在人民法院业务费中增设“人民陪审员费用”科目，用于核算人民陪审员的上述各项费用；原“劳务费”科目继续保留，但核算范围中不再包括有关人民陪审员费用的开支。

　　第十条 各级人民法院要按照《决定》要求，科学合理地确定人民陪审员的名额，并加强对人民陪审员的管理。基层人民法院要根据审判案件的实际需要，提出人民陪审员名额建议，经同级人民代表大会常务委员会批准确定后，按照规定条件和程序选录和任命。要根据辖区内历年审判活动的特点和工作量，规定人民陪审员在任职期间每年参加审判活动的最低工作量，并结合当地实际情况，制定具体的人民陪审员考核管理办法，保证人民陪审员依法履行参与审判活动的职责。

　　第十一条 各级财政部门要按照《决定》要求和“分级管理、分级负担”的原则，将人民法院实施人民陪审员制度所必需的开支，列入人民法院业务费预算予以保障，保证人民陪审员依法参与审判活动所必需的经费。

　　第十二条 各级财政部门和人民法院要加强对人民陪审员费用的监督和检查，对于实施人民陪审员制度的各项经费应专款专用，保证人民陪审员经费的合理有效使用，努力降低司法成本。

　　第十三条 各级财政部门要按照有关规定加强对人民陪审员费用的管理，研究制定保障措施，切实落实保障责任，不断提高保障水平，并加强预算的追踪反馈和监督检查工作。人民法院必须坚持节俭办事的原则，量入为出，厉行节约，杜绝浪费；加强财务管理，严肃财经纪律，切实提高经费使用效益。

　　第十四条 各级财政部门、人民法院要结合当地实际情况，制定人民陪审员费用管理办法实施细则，并上报上级财政部门、人民法院备案。

　　第十五条 本办法由湖北省财政厅、湖北省高级人民法院负责解释。

　　第十六条 本办法自公布之日起施行。


《中华人民共和国宪法》第一百零四条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条和第四十四条分别规定：“县级以上地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这是我国宪法和法律对地方各级人大及其常委会重大事项决定权的明确规定。
彭真同志在1980年4月18日召开的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话中，首次将其概括为重大事项决定权。重大事项决定权作为地方人大及其常委会的“四权”（立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权）之一，是地方人大及其常委会的重要职权。这一职权，既具有严格的法定性，又具有高度的权威性和鲜明的人民性，在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明和社会主义法治国家的进程中，具有十分重要的意义。
但是从目前地方人大工作实际情况来看，重大事项决定权的行使依然是一个比较薄弱的环节，迫切需要加以改善和强化。
本文从完善重大事项决定权的必要性，分析这一职权行使中存在的问题入手，拟提出进一步强化和完善重大事项决定权的建议，希望能够抛砖引玉。
一、完善重大事项决定权的必要性
（一）地方人大及其常委会充分行使重大事项决定权，有利于增强人民主体地位，体现主权在民的宪政原则，有利于坚持和完善人民代表大会制度。
党的十八大报告中指出：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”。人民当家作主实现的重要途径和最高形式是人民代表大会制度，其中最重要的是由人大及其常委会来代表人民决定国家重大事务。地方人大常委会代表人民的意志，依照法定程序，对本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或决议，并用国家强制力保证贯彻实施，充分反映了一切权力属于人民的性质，是主权在民宪政原则的直接体现。重大事项决定权对于没有立法权的地方人大及其常委会具有更加重要的意义。从某种意义上说，没有立法权的地方国家权力机关，主要是通过行使重大事项决定权来行使国家权力。
（二）地方人大及其常委会充分行使重大事项决定权，有利于实现国家重大事项决策的科学化和民主化。
一项重大决策总是伴随着一定的风险，要控制和减少决策的风险和成本，必须完善决策机制，严格按规定程序决策,积极推进决策民主化和科学化。地方人大常委会行使重大事项决定权，充分体现了民主性和科学性原则。地方人大常委会行使重大事项决定权必须按照民主程序，通过调查研究、民意反馈、评估论证等环节，可以使决策集中民智，反映民意，体现民利；重大事项决定权的行使是全体人大代表或全体人大常委会组成人员集体作出的决定，并严格坚持少数服从多数的原则，使决策更加符合客观规律，符合实际。
（三）地方人大及其常委会充分行使重大事项决定权，有利于健全权力运行和监督体系，是推进依法治国的重要途径。
党的十八大报告指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。重大事项决定权行使的过程就是充分听取群众意见的过程，是实现决策权监督的重要的机制保障。
二、重大事项决定权行使中存在的问题
重大事项决定权作为地方人大及其常委会的核心权力之一，在具体实践中存在一些不容忽视的问题，影响了这一职权的实效。主要表现在：
一是法律法规不完善，对重大事项的界定过于原则，缺乏可操作性，运作程序没有统一规定。
我国宪法和地方组织法规定了地方人大常委会有重大事项决定权，但规定过于宽泛、原则，没有具体规定重大事件的范围、启动讨论的程序、决定约束力的大小、行使部门应当承担的法律与政治责任等，在实践中不便于操作。虽然有些省、市、县人大制定了行使重大事项决定权的暂行规定，但都处于探索阶段，缺少比较成熟的经验，对重大事项的界定比较模糊，可操作性不强。
二是对重大事项决定权的认识不足，缺乏行使权力的主动性。
对“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”的辩证关系在认识上存在误区。对影响大局的重大事项主动决定的较少，职权功能没有得到应有的发挥。
三是没有理清楚党委决策权、人大决定权和政府执行权的关系。
“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制尚未建立，党政不分的传统政治体制存在较大的惯性，对本行政区域内应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项，地方人大不能讨论决定，重大事项决定权被弱化、虚化。
四是能力不足，自身建设需要强化。
地方人大及其常委会的工作力量较为薄弱、研究机构比较缺乏，尤其是具有专业知识的工作人员相当匮乏。
三、进一步完善重大事项决定权的建议
针对重大事项决定权在现实中面临的上述困境和问题，就进一步强化和完善重大事项决定权，提出如下建议：
（一）完善法律法规，科学界定重大事项的范围，增强程序的可操作性。
根据宪法、地方组织法和其他法律、法规的规定来确定重大事项的范围，对法律明确规定的重大事项，地方人大常委会要认真进行讨论和作出决定；对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，必须按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极进行探索，又不得与宪法和法律相抵触。围绕党的中心任务来确定重大事项，着力反映本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，反映人民群众的共同利益和意志，反映改革、发展和稳定的要求。因地制宜，善于把具体事项放在特定的环境中进行具体分析，加以考察和界定，确保作出的决议符合实际、切实可行。了解民情，反映民意，集中民智，真正把事关人民群众切身利益的问题确定为重大事项，作出符合最广大人民意愿的决定。
地方人大及其常委会行使重大事项决定权的过程，是一个民主决策的过程，严格规范程序。
1、提出。重大事项可以由同级“一府两院”提出，也可以由常委会主任会议提出，还可以由部分常委会组成人员或部分人大代表联名提出。
2、受理。重大事项提出后，应先由常委会办事机构根据重大事项的范围对提出的重大事项进行审查，提出受理或不予受理的意见。
3、调研。常委会办事机构对已受理的重大事项，及时组织相关人员进行调查研究，形成可供选择的方案。
4、审议。在广泛征求各方面意见的基础上，召开常委会会议，进一步讨论审议提交的重大事项原案，做出决议、决定，转交有关机关或组织实施。
5、监督。在实际工作中，采取常委会或主任会议适时听取办理落实情况的汇报，组织常委会组成人员和有关人大代表对落实情况进行视察、检查，常委会有关工作部门及时进行跟踪督办等形式，保证决议、决定的贯彻实施。
（二）科学认识重大事项决定权，强化三种意识。
1、强化民权意识。行使重大事项决定权是“人民当家作主”宪法原则的具体表现，是社会主义民主政治制度的重要体现。
2、强化党执政基础的意识。人大及其常委会依照法定程序把党的主张变为人民意志，才具有国家强制力的保证，有利于加强和改善党的领导，能够进一步增强贯彻执行的社会基础。
3、强化法治意识。依法有效行使重大事项决定权，能够弥补没有地方立法权的人大及其常委会的不足；避免在重大事项上因领导人看法和注意力的改变而改变；避免决策的恣意，实现决策的法制化和制度化。
（三）科学认识和正确处理人大决定权与党委决策权、政府执行权的关系。
1、党委决策权和人大决定权的关系。“党委决策”与“人大决定”，在管理国家事务中都居于支配地位，都是依据宪法和法律，以维护人民利益、保障人民当家作主和全面建设小康社会为目标。但是两者之间存在重要的区别，除了决策程序、法定的机关和表现形式不同外，还表现在：党委作出的决策，具有引导性、指导性和号召性，适用范围主要是党内，对象是各级党组织和党员，在党内具有约束力，对国家和全社会不具有强制性；而人大作出的决定，是国家意志的表现，是人民主权的象征，对本行政区域的国家机关、全体公民都具有普遍约束力。党委对国家、社会重要事务的主张和意图，必须经过法定程序变为国家意志，才能对国家、社会和全体公民具有约束力。在程序上，党委作出决策后，可通过人大常委会党组或直接向人大常委会提出建议，由人大常委会依法审议、表决。人大常委会在行使决定权时，必须坚持党的领导，充分发扬民主，努力实现党委的主张和意图。党委要按照总揽全局，协调各方的原则，积极支持人大及其常委会充分行使宪法赋予的重大事项决定权。　
2、政府执行权和人大决定权的关系。我国宪法和法律规定，人大是国家权力机关，政府是其执行机关，人大的决议决定，政府必须贯彻执行。政府是行使行政权力的主体，对行政管理工作中存在着大量的决策活动，必须合法，不能超越职权范围。政府对应该由人大常委会审议决定的重大事项要及时提请或报告，并在实际工作中落实执行好人大常委会的决议决定和审议意见。同时，人大常委会要尊重政府依法行使行政权，不能事无巨细、越俎代庖干预政府工作。真正做到把坚持党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一，真正形成“党委决策，人大决定，政府执行”的权力运行机制，使地方各级人大及其常委会真正成为代表人民决定地方国家事务的权力机关。
（四）切实加强自身建设，不断提高依法履行重大事项决定权的能力。
地方人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体，其人员的素质如何，直接关系到决定权能否正确、有效行使。为此，要做到“三加强”。
1、加强学习。认真学习政治、法律、经济以及与人大行使职权相关的业务知识，建设学习型机关，努力提高法律意识和政策水平，不断提高履职的政治素质、法律素质和综合素质，切实提高履职的能力和水平。
2、加强队伍建设。进一步优化组成人员的知识、能力和年龄结构，选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，不断提高决策者的素质；健全常委会办事机构，配齐配强工作人员，努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍，为地方人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证。
3、加强作风建设。密切联系代表和人民群众，经常深入基层开展调查研究，使形成的决议决定具有较强的可行性，通过重大事项决定权的行使，推进社会主义民主政治建设，推动人民代表大会制度的健全和完善。

（吴秀云 临清市人大法制工作委员会）