从司法规律入手治理司法腐败 ——————兼论司法改革的方向

尹振国

　　
　　腐败的泛滥，对政权的稳固、执政党的地位的维系、经济的发展、社会的稳定、国家的安全、社会良好道德风尚的维持构成了巨大的威胁，古今中外，概莫能外。在所有的腐败中，司法腐败是对民众法治信心打击最大的腐败，对社会公平正义危害最为严重的腐败。司法是维护社会正义的最后一道防线，是保障公民权利受到非法侵犯后得以救济的最后一道屏障，是依法治国、建设社会主义法治国家的关键一环。公正是司法的灵魂，而司法腐败正是违背了司法的根本要求。 “一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。犯罪是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。 追求公正公平是人类的天性，而司法腐败损害了人们对司法机关的信赖，削弱司法机关的公信力，侵蚀社会公平正义的基础。如果没有司法公正，那么世界再无公正可言。
　　胡锦涛在十七届中纪委三次全会上指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务，不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭”。这个论断，说明了腐败的严重危害性,也说明反腐败斗争的重要意义。预防和惩治腐败行为，最根本的还是要靠法治。治理司法腐败也要靠法治，要从司法规律入手，落实司法独立原则，革除司法地方化、行政化的弊端，继续推进法官职业化、专业化，构建科学的法官遴选制度和法官管理制度，用制度来遏制司法腐败。
　　一、理性地看待司法腐败
　　司法腐败是指司法机关（这里仅指法院）的工作人员在司法活动中，为了谋求和保护不正当的个人利益、地方利益、部门利益，利用司法职权进行权钱交易、权权交易、权情交易、权色交易，以至司法不法，司法不廉，司法不公，从而损害国家、社会和公民合法权益的行为，其本质是司法权的异化和司法权的滥用。
　　毋庸讳言，在我国社会各个领域广泛存在着腐败现象，腐败已呈蔓延趋势。与其他领域的腐败相比，司法腐败的无论是涉案人数还是涉案金额与党政腐败相比，简直是小巫见大巫。这当然不是“五十步笑十步”，只是提醒我们在整个社会腐败蔓延的形势下，司法要独善其身恐怕是很难的事情。要彻底遏制司法腐败，必须同时遏制其他领域的腐败，必须从司法腐败易滋生的部位和环节入手。从近年来我国查处的省部级以上高官的情况来看，司法类官员的比例并不高，而高层司法类官员被查处通常也并非行使司法权中的贪污受贿行为，更多的是基本建设领域、执行、拍卖领域的问题，涉及的罪名绝大多数是受贿罪，很少涉及徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪。从一般司法官员违法犯罪所涉金额来看，也比党政官员的涉案金额要小得多。例如原广东省高级人民法院院长麦崇楷，个人受贿106万，判处有期徒刑15年；原湖南省高级人民法院院长吴振汉受贿607万，判处死缓，其受贿的主要部分来自于执行、拍卖环节，而非审判。2002年，武汉市中级人民法院13名法官涉案，其中涉案人员受贿金额最多的高达70多万元，最少的有7万元；原院长周文轩则因为帮别人办案子、承包业务、职务升迁等，共受贿12笔，总计93万元，也非单纯的审判。2006年被查处的深圳中级人民法院的系列受贿案件，也是发生在执行、拍卖领域。[1]震惊全国的最高人民法院副院长黄松有贪腐案，河北省廊坊中级人民法院一审认定黄松有犯贪污、贿赂罪，涉案金额510万元，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。黄松有是1949年以来，因涉嫌贪腐被查处的级别最高的司法官员。黄松有案还是发生在执行、拍卖领域。有报道统计，全国70%落马的法官与司法拍卖有关。重庆市高级人民法院原副院长张?|、执行庭原副庭长乌小青的落马，皆涉嫌在司法拍卖中违规。从党政官员贪腐涉案金额来看，例如赤峰市原市委副书记、市长徐国元在赤峰市工作的6年间，狂敛钱财3200余万元，中石化原副总经理陈同海受贿近2亿元，被判处死缓。
　　司法权最核心的是审判权，从我国司法腐败的领域来看，主要集中在执行、司法拍卖领域，很少涉及审判权。可以说，我国的司法腐败的范围和程度不是十分的突出。那么，为什么社会和媒体特别关注司法腐败。原因有以下几点：其一，司法是守护社会公平正义的最后一道防线，司法权是遏制其他腐败现象的最后一个关口，司法腐败污染的是水源，它给社会的心理冲击是巨大的；其二，司法腐败的曝光率远远大于其他腐败现象。有新闻价值的案件才容易被报道、被关注，而决定一个案件是否具有新闻价值就在于“那里是否有故事”，“故事”可以是“不同寻常的犯罪行为、引起民众紧张的事件、有关媒体自身的案件、政治性案件、名人的案件等等。”[2]而法院的案件特别是刑事案件是产生“故事”的富矿，加上我国法治传统的缺失，民众认为法官和法官职业充满神秘感，法官贪腐与党政官员贪腐更能吸引民众的眼球。因为只有那些激起民众兴趣点、兴奋点、发泄点的吸引眼球的案件才会纳入舆论监督的视野。其三，司法权行使中所涉及的案件都有具体的当事人。无论事情大小，对当事人来说，都是大事，都需要寸土必争；其四，我国多专制传统，少法治传统。我国提出“依法治国”的方略不过13年，我国的民众特别是农村的民众还缺少现代社会的法治知识和经验，律师业的欠发达，司法权威不够，广大民众对法院基于形式理性做出的裁判不理解，甚至存在抵触情绪，信访不信法。所以，司法腐败更容易激起民众的愤怒。
　　因此，要理性、冷静地看待司法腐败。不能因为司法领域几人违法犯罪，就认为整个法官群体、整个司法机关都有问题，甚至比其他领域更严重；不能因为少数人司法腐败，就否定司法改革的成果，走回头路，以为司法腐败是司法独立所致，认为不要法官专业化、职业化，违背司法规律，搞司法民粹主义，矫枉过正。但是，司法腐败也给我们以警示，中国正处于从人治、半人治社会向法治社会转轨的关键时期，法律制度对于市场经济、政治体制、公民社会等都起到了重要作用，随着民众权利意识的觉醒和法治作用的增强，人民对司法的要求和需求必然越来越高，这就对我们法官提出了更高的要求。法官应更爱惜自己的羽毛，不要对法治的信心，不要辜负以前的辛苦努力。

　　二、司法腐败发生的主要原因
　　司法腐败产生的主要原因是司法的行政化、地方化、非中立性，法官的官僚化、非专业化、非职业化等，这些因素恰恰背离了司法权被动性、中立性、合法性、程序性、专属性、职业化、终局性的本性。可以说司法腐败是背离司法本性，不尊重司法规律所致。
　　1、司法行政化。张卫平教授曾对我国法院体制行政化下过定义。他认为：“法院体制行政化是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。”[3]这里的法院体制行政化实际上指的是司法体制的行政化。司法行政化表现在内外两个方面：在内部，广泛存在着案件审批制度，重大疑难负责案件由庭长或者审委会定案，承办法官无自主权，法院管理行政化，法官职务行政化；在外部，地方法院似乎称为上级法院或者本级党政机关的一个部门，宪法地位难以落实。司法行政化违背了司法规律，使司法权行政化，破坏了司法公正、阻碍了法官独立审判权力的实现，影响了司法的审级制度，加剧了司法地方保护主义，不利于国家的政令统一。同样，要想实现党的政策和法律的统一贯彻执行，必须破除司法行政化。
　　2、司法地方化。破除司法地方化。司法权是国家主权的一部分，具有中立性和国家统一性的特征。法官在审理案件的时候，适用的是国家的法律，是诉讼主体之间的中立者，是介入国家与社会、政府与公民、公民与公民之间的公正裁决者。司法权的国家统一性特征决定了它必须作为一项统一的、不可分割的权力被行使，司法权只能由国家法院来行使，法官只能是国家的法官，法院只能是国家的法院。“对任何其他权力或者机关负责都将最终影响到司法权的独立性、中立性与权威性，因为任何对其他权利或机关负责的结果都将使干预变得不可避免。在国家立法权、行政权与司法权三项权力中，司法权是唯一不可被分割和下放的权力，司法权的被分割与下放（此即司法地方化）将不但无助于三权中最薄弱之司法权的强大，最终还将因为司法的割据影响到国家的统一。”[4]
　　在目前的权力框架下，司法权是分散的，法院按照行政区划设置，地方法院称为名副其实的“地方法院”，我国地方法院无独立的用人权、财权受制与之同级的地方政府，这直接导致法院听命于地方政府，丧失中立、公正的品格，给司法地方化和地方保护主义打开方便之门。司法地方化的后果就是：在涉及到外地人与本地人的纠纷或者涉及到公民与本地政府的纠纷时，法院很难做出公正的裁判。公民宁可信访也不信法。
　　3、司法的非中立性。我国司法的非中立性与司法的行政化和地方化有密切的关系。我国的政治体制构架决定了我国的司法权无法对立法权、行政权形成有效的权力制衡。行政权经常突破边界对司法权进行粗暴干涉，例如“史上最牛公函”胁迫法院要求驳回村民索赔。陕西省国土资源厅面对陕西省高级人民法院生效的判决，居然以会议决定否定生效的法院判决，引发群体性械斗。之前，竟然有地方行政机关发函警告最高法院不要维持省高院的裁判。司法部门是“最不危险的部门”，“行政部门不仅具有荣誉地位的分配权，而且执掌着共同体的武力。立法机关不仅掌握财权，且制定调整每个公民的权利与义务的规则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，既不能支配社会的力量，也不能支配社会的财富，而且不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强力、又无意志，而只有判断；而且即使为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”[5]
　　现实中的司法非中立性的一个表现是将执行权、鉴定权、拍卖权赋予法院。执行权、鉴定权、拍卖权从本质上来说是一种行政权，本来应该由行政机关来行使（西方法治国家就是如此）。如果交由法院行使，法院既无执行的人力、物力、财力（执行难），也损害法院公正形象（既裁判，又执行），更无效率，所以为民众诟病。
　　现代法治的要义是以法律制约权力。如果法院没有与行政、立法相抗衡的权力，法院不能独立，自身尚处于弱势，权力不断受到侵害，如何中立裁判，确保公正？如何维护公民的合法权利？如何担当制约权力，建设法治国家的重任？
　　4、法官的官僚化、非专业化、非职业化。我国法官的职级套用行政官员的职级（职级比同级党政机关公务员低），法官等级制形同虚设，这导致法官官僚化。法院内部形成从普通法官、庭长、院长的等级观念，上级法院由监督下级法院变成领导下级法院，法官不是对法律负责，而是对上级负责，对上级惟命是从，法院裁判变成请示、批复。由于行政级别直接与待遇、升迁挂钩，法官往往关注的不是业务，而是职务。法官的官僚化直接导致上级、领导的意志代替法律，只要法院个别领导和地方党政领导腐败就会导致大量的不公正的裁判出现。
　　客观的历史造成法院等司法机关进人门坎太低，法官来源成分复杂，许多人没接受过正规法律教育便成为法官。尽管国家实行国家统一司法考试制度，对提高司法人员的素质发挥了重要的作用。但是仍然有相当数量的不合格人员进人法院，而且在法院担任副院长、院长不需要通过司法考试。甚至出现“法盲法院院长”、“三陪女做法院院长”的新闻。据报道，全国30多个高级法院的院长大多数没有受过正规的法律教育，系党政官员调入法院任职。高级法院如此，其他法院更加普遍。美国、日本、德国等法治国家对法官任职条件要求相当严格，除了要求受过正规的法律教育之外，还要从事一段时间的法律实践。美国没有法律本科教育，所有从事法律职业的人都必须接受法律硕士教育。反观我国，我国法官的专业化、职业化程度还比较低。法官职业和医生职业一样是专业化程度很高的职业，普通人如果没有受过正规、系统的法律教育，就难以理解法律的精神和价值。“法律必须被信仰，否则形同虚设。”一个对法律都不了解的人难以对法律产生热爱，更不用说信仰了。现实中，很多贪腐的法官法律素质偏低，对法律的理解与尊重不够，尤其是没有法律背景的人高居官位，视法律为工具，缺乏法律信仰。
　　
　　三、尊重司法规律 治理司法腐败
　　现实中出现的信访潮、大量的群体性事件，和司法系统不能公正、高效、权威地处理纠纷，不能很好满足民众对公平正义的诉求不无关系。事实上，经济的发展、政治的清明、社会的进步需要一个独立、公正、高效、权威的司法体系。
　　上面已经分析，司法腐败是背离司法本性，不尊重司法规律所致。以此，遏制司法腐败必须从尊重司法规律入手，主要通过制定和执行符合司法本性，反映司法规律的制度，靠制度管人，靠制度管权。
　　1、进行制度创新，实现真正的司法独立。司法独立是司法公正的前提，而司法公正包括司法权的独立、法院的独立和法官的独立。分析众多的司法腐败案，其中很多是由于案外党政官员干涉，使得审判人员不能依据事实和法律去裁判。要确保司法独立，首先要处理好司法与党的领导的关系，司法与人大的关系，司法与行政的关系。其次要去除司法的地方化、行政化。再次是法院内部管理的去行政化。打破法院目前单一的行政管理体制，对法官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点的单独序列管理制度。
　　就保障法官独立行使审判权而言，至少要建立以下制度：其一是司法的经费保障制度。法院的经费由中央统一划拨，不再依赖地方政府。2008年11月28日，中共中央政治局通过了最新的司法改革报告，从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，对司法体制改革做出了战略部署。此轮改革的重点之一是政法经费保障，即将基层法院财政纳入中央财政预算，由中央财政予以保障，由此改变基层法院依赖地方政府的现状。其二是中、高级法院的设置不再按行政区划设置，应按照人口数量和案件数量来设置。其三是法官的任命制度。地方法院法官的任命权统一由省级人大行使。其四是改革审委会制度。对审委会进行专业化改造，设立专业委员会。
　　2、构建以法院为中心的诉讼模式。权力失去制约必然产生腐败。在我国，公安机关的政治地位比法院高，事实上，法院难以对公安机关的侦查权进行有效的监督，寻衅逼供、冤假错案时有发生。必须进行制度改革，构造以审判为中心的诉讼模式，审判前的任何限制公民权利和自由的行为要由中立的法院签发许可令状，公安的侦查活动、检察院的起诉活动必须经法官进行合法性审查。
另外，可以将民事执行权、拍卖权等具有行政属性的权力让渡给司法行政机关，法院进行合法性审查。
　　3、继续推进法官的专业化、职业化。“法官是法律帝国的王侯”，法官是公平正义的守护人。没有高素质、专业化的法官队伍，就不会有司法公正。其一是建立科学的法官准入制度和法官培训制度。完善法官任职条件、遴选任免程序、职务晋升制度，上级法院的法官要从下级法院遴选。其二是构建科学的法官素质养成制度，培养法官的职业道德。其三是构建法官职业保障体系，维护法官的合法权益，保证法官独立、公正的处理案件。实行法官职务终身制和法官年薪制度（在精简法官的基础上实行高新养廉，原则上全国同一级别的法官的年薪应统一，按各地生活水平再调节，由中央财政保障）。
　　4、建立和完善法官的监督与惩戒制度。再严格的制度也会有漏洞，再严格的任职条件也不能保证所有的法官都廉洁奉公、公正司法，因为法官也是社会上的人，也有七情六欲。“一切权力都会导致腐败，这是万古不易的真理”，现在的司法领域的反腐败形式还相当严峻，对司法的监督存在这监督乱、乱监督、监督权力私人化的倾向，甚至有些“监督”变成干涉司法的借口。因此，要按照司法规律，构建有效的司法监督制度。其一完善人大的监督。人大对法院的监督不能采取个案监督的方式，更不能对审判进行干涉。人大的监督应当表现在对法官的人事任免、法院经费预算、司法行政事务的监督和管理；其二是设立专门的法官惩戒委员会，通过对违纪或违规的法官实施纪律惩戒达到监督司法活动的目的。其三是处理好独立审判与舆论监督的关系，坚持审判公开原则，防止媒体审判和不理性的“民意”影响公正审判。
　　此外，还要认识到：社会大环境也影响司法腐败的治理，治理司法腐败是一项系统工程，要与其他领域的反腐败措施结合起来，形成合力。


参考文献：
[1]葛洪义，《司法权的中国问题》，载《法律科学（西北政法大学学报）》，2008年第1期
[2]Robert Harriman. Popular Trials Tuscalaasa: The University of Alabama Press,1990.
[3]张卫平，《我国法院体制的非行政化——一种法院体制改革的基本思路》，载《法商研究》，2000年第3期
[4]孙澈，《司法、司法权及其他》，载《法律适用》，2003年第8期。
[5][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如等译，《联邦党人文集》，商务印书馆，1991年版，第七十八篇。


西藏自治区拉萨市人民政府


《拉萨市政府投资建设项目审计办法》已经2004年11月18日拉萨市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自2005年3月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：罗布顿珠

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO四年十二月二十九日


拉萨市政府投资建设项目审计办法

　　第一条 为加强对本市政府投资建设项目的审计监督，保障建设资金合法、合规使用，根据《中华人民共和国审计法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称政府投资建设项目包括：国家投资本市实施的建设项目，财政拨款投资建设项目,援藏资金建设项目,国家机关、事业单位、国有企业贷款或者自筹新建、改扩建、迁建建设项目,国有企业技术改造项目。
　　第三条 市审计局（下称审计机关）是本市建设项目审计监督的行政主管部门，对建设项目开工前、建设期间、竣工决算的全过程进行审计监督。
　　第四条 建设单位可以委托经审计机关认可的会计师事务所进行建设项目的预算、结算、竣工决算审计。
　　建设单位委托会计师事务所对建设项目工程预算、结算、决算进行审计的，会计师事务所应当严格按照相关规定进行审计。
　　会计师事务所出具的预算、结算、竣工决算审计报告，应当报管辖区内审计机关备案。
　　建设单位按规定支付的审计费用，列入工程成本。审计费用列入概算批复。
　　第五条 审计机关应当依照法定程序对建设项目实施监督并对审计结果出具审计意见书。审计机关认为需要依法处理、处罚的，应当在法定职权范围内当作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚意见。
　　第六条 建设项目立项审批后、工程开工前，建设单位应当向审计机关提出开工前审计申请，审计机关应当及时受理，于受理之日起15日内完成对该建设项目的开工前审计并出具相应的审计意见书。
　　审计机关安排进行开工前审计的项目，建设单位应当向审计机关报送下列资料：
　　（一）开工前审计申请报告和建设项目开工前审计申请表；
　　（二）建设项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计等批准文件；
　　（三）建设项目的资金来源依据资料、前期财务支出及资金结存资料；
　　（四）建设项目用地、规划和环境影响评价批准文件；
　　（五）建设项目办理纳税申报的有关资料；
　　（六）法律、法规、规章规定需要提供的其他资料。
　　第七条 建设项目开工前审计监督的内容：
　　（一）建设项目开工前基本建设程序执行情况和项目建设规模、总投资批准情况；
　　（二）建设资金来源渠道的合法性、已到位资金的真实性和项目前期资金使用的合法性、合规性；
　　（三）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
　　第八条 建设期间审计即建设项目预算（概算）执行情况审计，建设、施工等相关单位应当当向审计机关提供下列资料：
　　（一）建设项目的预算（概算）编制资料及有关部门的批准文件；
　　（二）建设项目的合同文本和招标、投标有关资料；
　　（三）建设项目施工图纸和设计图纸变更等资料；
　　（四）建设项目的内部控制制度资料；
　　（五）财务会计报表、会计账簿、会计凭证及其他会计资料；
　　（六）建设项目工程竣工初步验收报告；
　　（七）建设项目工程结算资料；
　　（八）建设项目设备、材料采购及入库、出库资料；
　　（九）建设项目工程竣工决算报表；
　　（十）法律、法规、规章规定需要提供的其他资料。
　　第九条 建设项目预算（概算）执行情况审计监督的内容：
　　（一）建设项目投资和概算执行情况及概算调整的合法性、合规性、真实性，设计内容变更和变更程序的合法性、合规性；
　　（二）建设项目合同中与建设资金相关的条款及合同履行情况的真实性、合法性；
　　（三）建设项目成本的真实性、合法性，与建设项目相关的其他财务收支核算的真实性、合法性；
　　（四）建设项目资金到账的真实性和资金管理、使用的合法性、合规性，建设项目与其他资金分别建账、独立核算的真实性、合规性；
　　（五）建设项目资金支付与该建设项目施工进度的一致性；
　　（六）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
　　第十条 建设项目竣工决算审计监督的内容：
　　（一）建设项目工程竣工决算报表及其说明书、决算报表编制依据的真实性、合法性；
　　（二）项目建设规模及总投资控制情况；
　　（三）建设资金到账情况和未到账资金对该建设项目产生的影响程度；
　　（四）建设项目建筑安装工程核算、设备投资核算、待摊投资的列支内容和分摊及其他投资列支的真实性、合法性；
　　（五）交付使用的资产及其手续的真实性、合法性；
　　（六）建设项目基建收入的来源、分配、上缴和留成、使用情况的真实性、合法性；
　　（七）建设项目投资包干指标完成的真实性，结余资金的真实性和分配、使用的合规性；
　　（八）建设项目尾工工程未完工程量和预留投资资金的真实性；
　　（九）对竣工建设项目投资效益的评审；
　　（十）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
　　第十一条 按规定必须进行开工前审计的建设项目未经审计而擅自开工的，审计机关应当责令建设单位在规定期限内补办开工前审计手续；逾期不补办的，审计机关依法予以处罚?br> 　　第十二条 未经审计机关实施预算（概算）执行情况审计监督的建设项目，审计机关在对其进行竣工决算审计时认为有必要对本办法第十条规定的预算（概算）执行情况有关内容进行审计的，可以一并审计。
　　第十三条 凡未经审计机关进行竣工决算审计的建设项目，有关部门不得批准建设单位的竣工决算，财政性资金、援藏资金不予全额拨付，房屋产权部门不得进行产权登记，施工工程尾款不得付清。
　　第十四条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，移交司法部门；不构成犯罪的，由相关部门给予党纪政纪处分。
　　第十五条 本办法自2005年3月1日起施行。2000年11月28日市人民政府发布的《拉萨市固定资产投资项目审计实施办法》同时废止。