教育部 国家发展和改革委员会 科学技术部等


教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见

教职成[2011]13号


各省、自治区、直辖市教育厅（教委）、发展改革委、科技厅（局）、财政厅（局）、人社厅（局）、水利厅（局）、农业厅（局）、林业厅（局）、粮食厅（局）：　　为贯彻落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，现就加快发展面向农村的职业教育提出如下意见。

　　一、加快发展农村职业教育，服务社会主义新农村建设

　　（一）加快发展面向农村的职业教育意义重大。面向农村的职业教育是服务农业、农村、农民的职业教育，包括办在农村的职业教育、农业职业教育和为农村建设培养人才的职业教育与技能培训，其中“农业”包括农、林、牧、副、渔、水利、粮食以及农业社会化服务等涉农产业。加快发展面向农村的职业教育，对在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，推进社会主义新农村建设，推动城乡统筹发展，建设教育强国和人力资源强国，具有重大而深远的意义。

　　（二）进一步明确农村职业教育改革发展的目标任务。农村职业教育要以推动县域经济社会发展为目标，坚持学校教育与技能培训并举、全日制与非全日制并重，大力开发农村人力资源，逐步形成适应县域经济社会发展要求，体现终身教育理念的现代农村职业教育体系。

　　（三）着力改善办学条件，大幅提升农村职业教育基础能力。各地要以职业学校设置标准等文件为依据，努力改善农村职业学校办学条件，切实加强农村职业学校实训基地建设、教学信息化和现代化建设。职业教育基础能力建设项目要积极推动农村职业学校发展。强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，组织开展城市对农村职业教育的对口支持，在符合有关规定的前提下，动员相关企业、高等学校和科研院所以技术、人才、项目、资金、设备等方式支持农村职业学校建设，增强服务“三农”能力。

　　（四）紧密结合县域经济社会发展需求，深化农村职业教育改革创新。改革农村职业教育办学模式，推动“政府主导、行业指导、企业参与”办学。改革农村职业教育培养模式，根据县域主导产业、特色产业和现代农业发展需求，加强优势专业、特色专业和涉农专业建设，使农村职业教育深度融入当地产业链；推进学分制等弹性学习制度，允许学生通过送教下乡、工学交替等多种形式完成学业；改革农村职业教育教学模式，大力推进具有县域特色的工学结合、校企合作和顶岗实习；围绕农村生产实践，推进项目教学、生产一线教学；充分利用现代教育技术手段，不断提升教学质量。改革农村职业教育评价制度，建立健全以学生为中心、以能力为本位，多元主体参与的教育质量评价体系。

　　二、加强农业职业学校和涉农专业建设，提升支撑现代农业发展能力

　　（五）重点办好一批农业职业学校和涉农专业。探索有关部门通过合作共建加快发展农业职业教育的工作机制，以农村实用人才带头人和农村生产经营型人才为重点，每年培养农村实用人才100万人，实现2020年农村实用人才总量达到1800万人的目标。服务现代农业和新一轮“米袋子”、“菜篮子”工程建设，优先扶持中等农业职业学校创建国家级中等职业教育改革发展示范学校，办好1000个涉农专业点，普遍提升农业职业学校办学水平，使其成为培养农业技能型人才的重要基地；13个粮食主产省、21个重点市和800个产粮大县，600个大城市郊区和蔬菜优势产区要重点办好一批农业职业学校和涉农专业；加快建立农业类高等学校、科研院所对口帮扶农业职业学校和涉农专业点的机制。特别是要加大对水利、林业和粮食等行业职业教育的支持力度。

　　围绕新时期国家加快水利改革发展的需要，办好一批水利职业学校和水利类专业。支持水利职业学校和水利类专业点建设，加强水利专业技术人才和管理人才培养；在职业学校及农村人口中开展水情教育，提高水患意识、节水意识、水资源保护意识。

　　按照生态文明建设和产业发展需求，服务十大生态屏障和十大主导产业建设，办好一批林业职业学校和林业类专业，大力开展针对林农的职业培训。

　　围绕保障国家粮食安全的要求，服务现代粮食流通产业发展，办好一批粮食职业学校和粮食类专业。依据粮食产业结构优化需求，在粮食主产省办好一批粮食类职业学校。

　　（六）组建一批农业职业教育集团。充分发挥农业类行业企业、高等学校、示范（骨干）高等职业学校、科研院所作用，推动农业职业学校和涉农专业点建设。按照以服务现代农业为目标、以行业产业为纽带、以资源共享为核心、以互利共赢为基础的原则，在人才需求分析、优质教学资源共享、教师培养培训、学生实习就业、企业职工在职培训和产教研一体化等方面开展合作，促进产教深度合作，共同推进农业产业发展，提高为区域经济发展的贡献率。

　　（七）增强农业职业教育吸引力。落实好国家中等职业学校学生助学金和涉农专业学生免学费政策，吸引更多学生接受农业职业教育；完善招生考试制度，提高职业学校涉农专业学生对口升学比例；制定实施优惠政策，提高职业学校涉农专业学生到农业类企事业单位的就业巩固率；推动地方各级人民政府落实和完善各项创业扶持政策，改善创业环境，积极引导职业学校涉农专业毕业生创业，符合税收法律法规规定的，依法给予税收优惠政策。

　　三、坚持三教统筹、农科教结合，努力培育新型农民

　　（八）加强三教统筹，推进农科教结合。农村基础教育、职业教育、成人教育要分工协作，形成合力，共同培育“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。农村中小学在巩固提高九年义务教育水平的同时，要充分利用师资、设备、场所支持开展农民教育培训；农村职业教育要大力培养现代农业专业人才、经营人才、创业人才和新型农民，扩大农村实用人才规模，提升队伍整体素质；农村成人教育要积极开展农村实用技术培训、农村劳动力转移培训和农民学历继续教育，提升农村主要劳动年龄人口就业创业能力。在城市确定一批职业学校、成人学校、社区学校和培训机构作为农民工培训基地，开展农民工职业教育与技能培训。每年开展各类农民和农民工培训8000万人次。

　　（九）健全县域职业教育培训网络，加强农民教育培训。办好县级中等职业学校，使其成为指导县域新型农民培养培训、农村人力资源开发、农村劳动力转移培训、新技术培训与推广、扶贫开发和普及高中阶段教育的重要基地。推动乡镇人民政府办好已有的乡村成人文化技术学校和农业科技推广站，使其成为乡村农民教育培训的重要阵地；没有举办成人文化技术学校的乡镇，要依托乡镇初中、中心小学的师资和远程教育设施以及乡镇文化站、村文化室等开展农民教育培训，依托农村中小学校布局调整后闲置的学校资源发展农村成人教育。各级农村职业教育培训机构要配备专兼职管理人员，组织引导农民参加教育培训。要充分利用现代远程教育网络，切实发挥现代教育手段在农民教育培训中的作用。

　　（十）实施分类培训，增强培训实效性。继续开展农村实用技术培训，提高农民从事现代农业生产和经营服务能力；继续开展农村转移劳动力就业技能培训，提高农村富余劳动力转移就业能力，改善农村民生；开展生产技能加文化基础的农民学历继续教育工程，有效提升农民的受教育年限；开展思想道德、时事政策、文化、卫生、科普常识和社会生活等方面的教育培训，提高全体农民综合素质。针对农民学习特点，采取集中培训与个人自学相结合，课堂教学与生产实践相结合，远程教育与现场指导相结合，脱产、半脱产和短期脱产学习等方式开展农民培训，依托卫星电视、计算机网络、中国教育卫星宽带传输网开展远程教育，推广“送教下乡”、“流动课堂车”等培训新模式。努力做到培训一批农民，推广一批技术，发展一项产业，振兴一方经济。

　　四、加强师资队伍建设，加大经费投入，建立稳定、长效的保障机制

　　（十一）加强农村、农业职业学校师资队伍建设。各省（区、市）主管部门要采取积极措施，吸引优秀人才和高等学校优秀毕业生到农村、农业职业学校任教。支持农业技术推广部门、农业企业等组织中具有一定理论水平和丰富实践经验的技术骨干、带头人补充到职业学校涉农专业师资队伍。农村、农业职业学校专业教师和实习指导教师占专任教师的比例应不低于70%，兼职教师承担的专业教学任务原则上不少于工作总量的30%，建立一支结构合理、素质优良、相对稳定、专兼结合的教师队伍，使农业职业学校和职业学校涉农专业点教师配备生师比逐步达到20：1。

　　（十二） 加强农村、农业职业学校教师培养培训。“职业学校教师素质提高计划”要向农村、农业职业学校倾斜。各省（区、市）要加快组织对农村、农业职业学校专业教师的轮训。建立教师到高等学校、科研院所、企业和生产合作组织实践的基地，完善教师到企业和生产一线实践制度，促进农村、农业职业学校“双师型”教师队伍建设。各职业学校要积极开展校本培训。建立和完善教师考评奖励制度，把师德师风、专业发展、服务学生作为教师考核、职务聘任、选派进修和评优奖励的重要依据。鼓励教师通过 “送教下乡”、技能竞赛、在职攻读相关硕士学位等方式，提升专业水平和实践能力。各级教育行政部门要积极创造条件，有计划、有组织地选派农村、农业职业学校教师到国内外高等学校、科研院所和企业进修学习，造就一批农村、农业职业教育专业带头人和骨干教师。

　　（十三）深化人事制度改革，努力提高教师待遇。各地要结合农村、农业职业学校专业设置实际，逐步完善农村、农业职业学校教师管理制度，全面推行教职工聘用制度和岗位管理制度，探索固定岗和流动岗相结合、专职和兼职相结合的设岗和用人办法，建立充满活力的学校用人机制。积极推进农村、农业职业学校做好工资收入分配，保证教师合理的工资待遇，稳定教师队伍。职业学校教师表彰要适当向农村、农业职业学校倾斜。

　　（十四）加大公共财政对农村、农业职业教育投入。督促各级人民政府增加对农村、农业职业教育投入，推动各省（区、市）研究制订农村、农业职业教育生均经费标准，确保农村、农业职业学校生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费较大幅度增长。各地要加大对与职业教育相关的农业新品种、新技术推广应用以及农村科技普及的支持力度。依法督促农村、农业职业学校举办者按时足额拨付办学经费。各地在安排职业教育基础能力建设项目时，要重点支持农村、农业职业学校。进一步落实和完善国家中等职业教育助学金和免学费政策，加快推进农村中等职业教育免费进程。推动省级人民政府按照统筹规划、集中使用、提高效益的要求统筹安排农村成人教育经费。

　　（十五）加强资金管理，多种渠道筹资办学。督促地方各级人民政府确保农村、农业职业学校事业性收入全额用于学校发展，各有关部门不得收取调节基金，不得冲抵财政拨款，不得截留或挪作他用，不得乱收费、滥罚款、乱集资和乱摊派。规范中等职业学校国家助学金和免学费资金的发放与管理工作。企业、学校应当按照规定按时足额向实习学生支付报酬，不得拖欠、克扣，企业支付给实习学生的报酬，符合税收法律法规规定的，可以在企业所得税前据实扣除。鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织和公民个人捐助面向农村的职业教育，捐赠必须用于指定用途，不得挪用、克扣，符合税收法律法规规定的公益性捐赠支出可以在计算应纳税所得额时扣除。

　　五、切实加强领导，健全管理体制，营造良好发展环境

　　（十六）建立健全有关部门合作共建、共同推进农业职业教育的工作机制。推动有关部门定期研究、协调解决农业职业教育发展重大问题。落实农业、林业、水利和粮食等行业主管部门指导本行业职业教育责任，推动农业职业学校基础能力建设、师资队伍培养、校企合作和人才培养等方面的工作。发挥农业职业教育行业指导委员会在人才需求预测、专业设置、课程开发、教材建设和督导评价等方面的指导作用。有关部门要统筹培训经费和项目，充分发挥职业学校在行业培训中的重要作用。

　　（十七）推动地方各级人民政府把发展农村职业教育纳入当地经济社会和教育发展规划，切实解决农村职业教育发展中的实际困难和问题。强化发展农村职业教育省级政府宏观指导、市（地）级政府统筹发展、县级政府为主管理的责任。推动省级人民政府调控各市（地）职业教育资源布局和发展规模。充分发挥市（地）级人民政府在区域内的统筹规划和协调管理作用，按照“今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当”原则，调整招生比例，优化高中阶段教育结构，合理整合各县（市、区）职业教育资源，规划中等职业学校和专业布点。落实县级人民政府管理和发展本地职业教育的责任，根据需要办好县级职教中心（职业学校）。没有举办中等职业学校的县要努力办好职业培训机构，面向城乡劳动者积极开展职业技能培训和农村实用技术培训。

　　（十八）推动县级人民政府加强统筹新型农民培训工作的力度。要成立专门领导机构，整合培训资源，制定培训规划并纳入县域经济社会发展总体规划，建立健全新型农民培训管理规章制度。农业、科技、教育、人社、扶贫等部门要按照职责分工，充分发挥各自优势，密切配合，形成政府统筹、明确分工、落实责任、齐抓共管，共同培育新型农民的工作机制。有关部门要依托现有的职业学校、成人学校和培训机构，遴选一批培训规模大、培训质量高、培训效益好的基地。

　　（十九）建立统筹城市与农村职业学校发展的机制。要积极争取各方面支持，推动农村职业学校与城市职业学校、用工企业签订对口合作办学协议。在联合招生、师资培训、教学资源、学生实习、毕业生就业等方面开展深入、稳定的合作。积极推动实行农村学生第一年在农村职业学校学习，第二年和第三年到城市对口职业学校学习的制度，充分发挥城市职业学校在组织教学、实习和毕业生就业等方面的优势，推动农村职业教育增强培养能力，提高教学质量。

　　（二十）加强督导和宣传，形成发展面向农村的职业教育的良好社会环境。国家有关部门要对部分省（区、市）面向农村的职业教育工作开展联合督查。各省（区、市）要对面向农村的职业教育的发展规划、经费投入和办学水平等开展专项督导，并作为对市、县教育工作督导评估和教育领导干部工作考核的重要内容。研究制订农村职业教育和成人教育示范县评估标准，组织开展国家级“农村职业教育和成人教育示范县”创建活动。按照国家有关规定，表彰面向农村的职业教育的先进单位和个人。广泛宣传优秀农村实用人才和优秀学员在社会主义新农村建设中的重要贡献，提高他们的经济收入和社会地位，形成全社会重视、支持面向农村的职业教育的良好社会环境和舆论氛围。

教育部　国家发展和改革委员会　科学技术部

财政部　人力资源和社会保障部　水利部

农业部　国家林业局　国家粮食局

二○一一年十月二十五日


构建我国纳税人诉讼制度初探

高军


[摘要]

　　税收体现了国家与公民之间的财产关系，公民纳税以政府提供公共服务为对价，为保证税收真正地实现“取之于民，用之于民”的目的，当代法治先进国家纷纷建立了保障纳税人用税监督权得以实现的纳税人诉讼制度。在我国，建立纳税人诉讼制度不但是必要的，而且具有可行性。

[关键词] 纳税人；纳税人诉讼；税收


　　在现代社会，财产权作为基本人权，受到国际人权公约及各国宪法的普遍保护。税收从本质上而言是对公民财产权的一种侵犯，公民之所以容忍这种侵犯乃在于以纳税换取政府提供相应的服务，“主权者向人们征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷。”[1] “是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产。”[2] 社会契约论、公共选择理论提示人民缴税只是和政府之间存在的一种契约形式的交换，而税收价格论则直接主张税收是纳税人享有公共物品而支付的价格，三种理论均强调纳税人才是真正的主权者，拥有最终决定如何征税及使用税款的权利。现代国家作为“租税国家” ,[3]政府主要依据纳税人所缴纳的税收生存与运作，纳税人将自己财产所有权的一部分以税收的形式缴纳给国家作为财政资金，是类似于信托的一种行为，从财产所有权的角度来看，纳税人才是财政资金的真正所有人。学者认为在现代社会，“租税国家，宪法政治的内容归根结底表现为如何征收租税和使用租税。人民的生活、人权与和平基本上都由征收和用税的方法决定，这一点也不夸张。”[4]因此，“国家有必要从纳税者对国家税财政实行民主管理的角度，依据宪法精神，设置一个以保护纳税者基本权为目的的诉讼制度，并以许可纳税者提起主观诉讼的形式，完善纳税者诉讼的法律。”[5]事实上，为规范政府依法征税及使用税款，当代西方法治先进国家纷纷建立了一种公益行政诉讼性质的纳税人诉讼制度。

一、纳税人诉讼制度的比较法考察

1、美国的纳税人诉讼。在美国，纳税人可以对与自己无法律上直接利害关系的违法支出税款的行为提起主观诉讼，可以以国家或地方政府为被告，针对违法的税款支出提出返还税金等诉讼请求。作为普通法国家，美国的纳税人诉讼制度是通过判例予以确认的，它分为联邦纳税人诉讼和州纳税人诉讼两种类型。
联邦纳税人诉讼的确立始于弗拉斯科特诉科恩案，在该案中，最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法第一条修正案的规定为由请求复审联邦用款之事。但该案并不认为联邦纳税人在任何情况下都有原告的资格。他们只有达到了下述两条标准时才具有这种资格：1、纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款权行为，如果纳税人仅控告行政机关在执行有关管理法时，从税款中支出了杂费，那就不够原告资格；2、纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。如果达不到这两条标准，纳税人仍无原告资格。亦即，弗拉斯科特案判例允许纳税人请求复审联邦行政机关违反宪法关于征税和税款使用权的特别规定而动用联邦资金的行为。但是，它不承认联邦纳税人有资格请求复审大量的涉及社会服务（而不涉及使用费用）规章或规定的行政行为。

　　与联邦纳税人诉讼的严格限制相比，州纳税人诉讼为众多判例所确认，现在，几乎所有州都允许纳税人请求复审市一级的政府行为。州法院允许纳税人请求复审州政府行为的步伐较慢。尽管如此，现在大约有四分之三的州允许纳税人提起这种诉讼。其中，有些州则更进一步，没有把纳税人的原告资格局限于所谓的财政行为。相反，这些州判例甚至确认纳税人有资格作为原告就有关非财政问题和与政府支出及税收额无关的问题提起复审诉讼。新泽西州有个判例确认该州的一个纳税人有作为原告的资格请求复审一部有关规定在公立学校读圣经的法律，虽然这个规定与学校经费的使用无关，也与为支付学校经费的纳税无关。在这种非财政案件中，州法院基本上许可纳税人作为一个要求执行法治的公民提起的诉讼。[6]

2、日本的纳税人诉讼。在日本，纳税人诉讼是“二战”后美军占领时期制度改革的一项重要内容，经历了居民诉讼阶段，最终确立为民众诉讼制度。它是指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政诉讼的一种。昭和23年地方自治法第242条规定，普通地方公共团体的居民认为该地方公共团体长官、委员会、委员、职员在支出公款，取得、管理、处分财产或缔结、履行契约时，有违法或不正当行为，或有债务及其他义务的负担时，首先可以要求监查委员会对此采取防止、纠正或者其他必要的措施。对监查委员会的劝告和议会、议长及其他执行机关、职员所采取的措施不服时，以违法问题为限，可以提起诸如停止行为、撤销行政处分、确认行政处分无效、贻误事实的违法确认、损害赔偿、不当得利返还等的请求诉讼。但不能一开始就提起诉讼（监查请求前置主义）。这种居民诉讼是仿效美国的纳税者诉讼，为防止或补偿财产上的损失，对包括机关委任事务的自治体财务会计上行为，居民一人也可以提起（参照民众诉讼，行政诉讼法第5条）。“该诉讼通常使得利者无可争议的授益性、给付性行政的违法行为服从于依居民裁判的统制，因此是实质性法治主义制度之一，其意义重大。”[7]但是，值得注意的是日本的居民诉讼只有在与地方公共团体发生纷争的场合才被予以承认，而在与国家的关系上不被承认。至于这样规定的理由，目前尚未见到解释。或许是由于错误地与美国纳税人诉讼作简单地对照，或许是日本的官僚机构体制本身不可能欢迎居民诉讼而从中作梗的结果。[8]

　　上世纪九十年代初，日本兴起以纳税人身份提起的要求公共交际费开支的诉讼。当时的县知事、市町村长的交际费开支情况，引起居民的极大关注，纷纷要求予以公开。有的市町村长满足居民的要求，全面公开交际费的开支情况，而都道府县知事却作出不公开或仅一部分公开的决定。于是就引发了当地居民请求法院判决“取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅一部分公开的决定”的诉讼。其中针对“大阪府知事交际费案”和针对“厉木县知事交际费案”，一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案的高等裁判所判决、发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能多公开的判决。这些判决的法理根据都在于：每个纳税人都有权了解政府如何支出公费的情况。[9]日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决，秋田县居民代位县作为原告，以秋田县召开六次恳谈会所支出的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息，本案诉讼费用由被告负担。[10]
3、其他国家的纳税人诉讼制度经验。在英国，“选民对地方政府不合法的开支可以向区审计员提出反对意见，或向法院申诉。选民对区审计员的决定不服时也可以向法院申诉。”[11]另外，国家纳税人也有资格控告中央政府的财政开支行为。在法国，市镇纳税人或省的纳税人，可以对市镇议会和省议会通过的影响市镇和省的财政或财产的违法决定，提起越权之诉。[12]但是，在法国，不允许国家纳税人对中央政府的纳税规定提起越权之诉，因为它与个人利益的联系太远。

二、我国建立纳税人诉讼的基础

（一）我国建立纳税人诉讼制度的必要性

1、政府财政支出（用税行为）亟待规范

　　由于国家自身不从事生产，政府所支出的每一笔钱都来自纳税人交纳的“血税”，因此，政府在进行开支时必须慎重对待并且应当依法进行。但是遗憾的是，当前我国财政支出的现状却是——各级政府的财政开支基本处于无有效的法律约束的状态，主要表现在：

（1）政府财政支出范围严重越位

　　政府财政支出中，用于投资的“经济建设费”（这些投资中，相当一部分效率低下甚至根本无效率并缺乏有效监督）以及行政管理费（其中大部分用于公务员福利开支）占了财政支出的主体，远远超过对民生福利的支出。其中尤其值得关注的是，我国有着全世界最为庞大的公务员群体，许多原来性质上属于社会团体的单位都实行了“体制化”，纳入公务员编制。政府机构人员臃肿，官多为患的局面用前中央组织部长张全景的话说，可以说古今中外都没有过。[13]当前，我国的行政开支已经达到财政支出的24%，正常国家是6%以下，属典型的“吃财政饭”。特别是近年来，在我国逐年增长的行政支出中，公车消费、公款吃喝、公款出国考察高达九千亿，至于政府豪华楼堂馆所建设、面子工程等所造成的损失更无法准确地统计。

（2）政府财政支出过程缺乏有效的约束

　　首先，中央财政权力法制化约束有待加强。自1994年我国实行分税财政体制以来，中央在税收分成中占了大部分，但中央财政对地方的转移支付却一直未实现规范化和法制化，出现了各地方政府纷纷到中央“跑部钱进”的极不正常现象，加剧了腐败。特别是近年来，随着税收的逐年增加，政府机关在每年年底前，往往想尽一切办法，突击花掉数以亿计的国库收入。
　　其次，政府投资行为有待进一步规范。例如，当前为了应对全球金融危机，国务院决定投资四万亿元人民币以拉动内需，刺激经济发展。四万亿投资绝非小数目，对于是否应投资、以及这笔钱应投资到什么领域、应优先照顾民生福利还是基础设施建设等，从性质上及重要程度上而言，应由全国人民代表大会表决通过并对之予以严格地监管，其理由主要有三：一则我国宪法第62条明确规定“审查和批准国家的预算和预算执行”属全国人民代表大会的职权。由于四万亿投资属于对预算本身的重大修改甚至是颠覆而非“部分调整”，已超出宪法第67条全国人大常委会所拥有的“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的范围，在涉及国计民生的如此重大的事务上，依据宪法的上述规定，全国人大常委会都无权予以决定，只能由全国人大表决通过；二则重大投资项目由全国人民代表大会进行专项审议通过已有先例，例如第七届全国人民代表大会第五次会议投票通过的三峡工程，总投资仅1600亿元，与本次投资计划相比，就投资数额而言远远望其项背；三则从比较法的角度来看，在成熟的法治国家，政府重大的投资计划，必须获得纳税人或纳税人代表的同意。例如，为应对金融危机，美国联邦政府提出8000多亿美元的“救市”计划，但该计划的成立及如何实施，皆通过国会参众两院的审议批准。但遗憾的是，我国的四万亿投资计划到目前为止仅国务院就予以决定，而且对投资的过程缺乏有效的法制化的约束。
　　第三，权力者运用公权力自肥现象亟待进行有效的约束。近年来，权力者利用公权力在社会资源、利益分配中“自肥”的现象突出，加剧了社会分配不公，引起干群关系紧张。例如，前些年公务员“车改”实行的结果是未使公车消费明显下降，反而使公务员获得了额外的“车补”，在一些地方公务员每月的“车补”数额甚至就远远地超过了普通工薪者的月薪。再如，当前各地正地大力推进公务员“阳光工资”改革，但我们遗憾的看到，在某些地区，改革的结果只是将一些尚未达到“阳光工资”设定的数额标准的部门工资涨到“阳光工资”水平，但超过“阳光工资”标准的部门工资则依旧巍然不动。另外，在当前金融危机，企业破产、民工失业严重的非常时期，一些地方却纷纷给公务员加薪，上海则给公务员发放数额巨大的购房补贴。
　　第四，近年来，中央政府对第三世界国家频繁的经济援助，对非洲国家巨额债务的免除，未通过全国人大或全国人大常委会的授权。事实上，这些援助及债务免除所指向的均为纳税人所纳的税款，从法理上来说，应当得到纳税人的同意。

2、纳税人权利保护有待加强

　　众所周知，就税收的事物本质而言，税收乃纳税人和政府之间的一种契约，即纳税人通过缴纳税款向政府购买各种服务，政府收了税就必须为纳税人提供相应数量和质量的服务。但是，在当前我国相关的法律法规中，大都过于强调依法纳税是公民应尽的义务，而忽略了纳税人应享有的权利。纳税人交完税之后，对政府如何开支这些税款基本上毫无知情权、参与权、监督权。与越来越庞大的政府财政开支形成鲜明对照的是，长期以来我国政府对教育、医疗的投入却少得可怜，教育经费占GDP不过百分之二点几，远低于美、日等发达国家，也低于世界平均水平。在一个正常社会里，政府本该为公民提供的基本保障医疗、公立高等教育等都已实行了“社会化”，纳税人负担沉重，而且在政府有限的投入中，分配不公现象极为严重。举医疗为例，据《2005年世界卫生报告》，在各国卫生总费用中，欧洲发达国家政府负担80％-90％，美国政府负担45.6％，泰国政府负担56.3％，众多穷国如印度、古巴等国家都实行全民免费医疗制度。在世界卫生组织进行的医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，中国只负担17％的医疗费用，位列全世界倒数第四位。[14]事实上，就连这区区的17％的政府负担的医疗费用，据中国社科院近期的一份医疗卫生调查报告显示，其中80％是为了850万以党政干部为主的群体服务的；全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。而占人口总数80％的农民、城市没有工作的人口却没有任何医疗保障。[15]近年，我国纳税人痛苦指数占全球第二，但医疗公平指数却占全球倒数第四。在这种情况下，不要说纳税人纳税的自觉性无法得到提高，甚至就连政府向民众收税的合理性都完全值得怀疑。

3、现行的监督体制无法监督政府的违法用税行为