保障司法独立：人大监督的应有之义

蒋俊峰


摘要：司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公正、维护社会秩序、满足社会成员对效益的需求具有重要意义，而对司法进行监督的目的也在于维护裁判的公平、正义，防止司法腐败和不公，因而，司法监督和司法独立归根结底是统一的。基于人大作为国家权力机关的特殊地位，人大监督应该能够矫正妨碍司法独立的违法行为，为司法独立提供有力的保障。
关键词：人大监督 保障 司法独立

前段时间，关于人大监督司法的争论沸沸扬扬，有观点认为司法独立本身排斥任何形式的监督；也有观点认为为了防止司法腐败，保证司法公正，必须进行司法监督；还有观点认为某些监督特别是人大的个案监督实质上损害了司法独立。然而遗憾的是，几乎没有形成人大监督应该发挥保障司法独立作用的相关讨论，而本文以为：从应然意义上讲，人大监督本身包含了保障司法独立的内容，而且在诸多监督形式之中，也只有人大监督才有能力保障司法独立。

一 司法独立的重要意义
在当今法治社会，司法独立的价值得到了绝大多数国家宪法形式的肯定，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。(((我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”世界各国之所以以根本大法的高度，将司法独立原则确定下来，正由于司法独立对司法活动的运行、对社会发展的要求具有极为重要的价值和意义。
第一： 司法独立是司法公正的必要条件。司法独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。所谓本质，指一事物区别于其他事物的内在规律。而事物总是在一定范畴之内才能进行区别。按照现代政治学的划分，国家的职能大致分为立法、行政、司法三大块。立法以议事、决策和立制为特征；行政以命令、统筹和执行为特征；司法以中立裁判为特征。这些不同的特点既是不同事物的本质特点，又使这一事物不同于其他事物而成为这一事物，而司法活动不同于立法、行政活动的本质就在于裁判。耶林说：“法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需要及主张。”(2(公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”，(3( 而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重，“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。”(1(为保证具有如此重要价值的司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须中立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。美国学者福布森指出：“不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。”(2(确实,中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立,中立是实现裁判正义的必要条件,没有裁判的中立性,就不存在公正的判决。虽然中立与独立不是同一含义,但实现中立要求司法独立。司法不独立，却从属于或受制于他人,法官不得不服从权势者施加的种种压力,司法岂能保持中立?裁判者的居中立场一旦被动摇,公正的判决从何而来?我们知道,公正的裁判以裁判者中立为必要条件,裁判者中立又以裁判者独立为必要条件，换言之,公正的裁判以裁判者独立为必要条件,无法保障裁判者的独立地位就不能保证裁判的公正。
第二：司法独立有利于定分止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。 司法真正独立能够缓解诸多矛盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰,南辕北辙。在司法不独立的情况下,当事人只要不服法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和更有毅力的一方。(((这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激化,长期恶化下去，法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法院 四个判决 八年官司 一张白纸” 的事例也将比比皆是,法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段，人们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题，社会的动荡不安可想而知。只有司法能够独立，才能在公民心目中形成权威，法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最后选择，独立公正的审判，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这就缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。
第三：司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。”(((在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。显然，愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之，如果司法独立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。
鉴于司法独立的重要意义和作用,我们有必要建立各种制度来保障司法独立,人大监督应该为其提供有力的保障.
二 监督和司法独立的统一
从司法独立的运行要求来看，它排斥任何形式的监督，但司法不公的现象较大范围地客观存在，在没有建立比较完备的制度来最大程度地预防，抵制司法腐败的前提下，让司法处于没有任何合理监督的状态下，人们将有可能处于更为严重的不安全之中。况且，就我国司法发展的现状来看，其仍处于逐渐完善的不发达阶段，要使司法处于没有任何监督的绝对独立状态之中，一段时间内也无法实现。
更为重要的是，司法独立和司法监督并不仅仅是互相对立，互相排斥的，两者有其统一的地方。在现代社会，司法应当以公正作为价值取向，不与公正相联系的司法就丧失了现代司法的应有之义。公正与现代司法有着内在的联系。司法活动之所以启动，就在于当事人之间的法律关系发生了争议，这一争议表明法律的公正原则发生了扭曲。这就要求通过司法手段矫正并消除这种法律关系的争议，使争议的法律关系恢复到争议前的状态，即恢复公正。很显然，司法的功能意义在本质上要求司法本身具有公正性。如果司法是不公正的，那么它就不能发挥这一矫正功能。不仅如此，我们还应看到，司法公正是社会公正的基本保障。司法是实现社会公正的最后的、最有效的手段。再者，司法公正有助于培养公民对法律的信仰，从而为法治的实现提供了基本条件。对广大公民来说，对法律公正最直观的认识来源于对司法的公正性的认识，相当多的公众甚至把司法公正理解为法律公正的全部。司法不公正，必然使人们对法律失去信仰，而“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”((( 实现司法公正是一项复杂的系统工程，需要建立一系列原则和制度来保障，而司法独立正是这些原则和制度当中具有举足轻重意义的关键一环。独立是司法的形式要求,公正才是司法的价值体现,独立的目的在于公正,公正需要独立来维护。总而言之,司法独立既是司法公正的内在要求，又为司法公正创造了必要条件。
司法监督同样如此，其目的归根结底也在于保障司法活动按照正常的轨道运行，防止司法腐败和不公。权力不受限制便会被滥加使用，法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中对权力作了透彻研究后指出“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。权力易被滥用，由权力自身的两个因素所决定：其一是国家权力的特点，即脱离社会的独立性和普遍的强制力。前者使其不受其他力量的支配，后者使其具有威慑一切的效果。两者结合，使其获得迫使全社会服从的权威。其二是国家权力不能自行运转，必须通过具体的，生动的人来行使。尽管这些掌权者是统治者精心培养和选拔出来的优秀分子，但作为人是有私心杂念的，遇上相应的气候，私欲就会膨胀，从而将手中的为大众谋利益的公权，变成谋私的工具，这就是所谓的“反仆为主”现象。((( 权利的这两个因素的合力作用，就能造成国家权力脱轨运行，致使权利的滥用具有不可避免性，但滥用权力是可以而且能够抵制的。为了防止和抵制权力的滥用，对权力进行制约就成为一种绝对必要的手段。特别是在我国现阶段，司法人员总体素质不高，司法工作行政化等一系列阻碍司法公正的因素还比较多，司法腐败和司法不公的现象也没有杜绝，加强和完善对司法的监督就尤为重要。
综上所述，在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的在于保证司法的公平正义，而我们追求的司法独立其要旨也在于此，因而，司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合法合理的司法监督应当为司法独立提供可靠保障，而不是干扰、阻碍、破坏司法独立。
需要着重指出的是，依法治国要求立法、行政、司法活动都要依法进行，特别是国家机关的一切活动更应该于法有据，按章行事。对司法活动的监督也应该合理合法，监督也有合法与非法之分，或者说冠名为监督的非法的东西实际上并不能称之为监督，而是破坏。这是思考问题的两个不同角度。但不管从哪个角度出发，任何一种合法权力的行使以不损害另外一种合法权力为前提，根据某一法律规定来办事也不能违反其他的法律规定。对司法的监督有法律依据，司法独立同样如此，不能为了行使监督权就可以违反司法独立的原则，这样行使监督权不仅于法无据而且违法了法律规定，成为法所不容的非法监督。从这意义上讲，对推行司法独立原则有任何损害的所谓的“监督”其实并不是监督，只是戴着“监督”的帽子罢了，是披着监督这种合法外衣的对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚石。所以，应该对各种监督进行规范，使监督依法进行，这既是依法治国的内在要求，也是司法监督和司法独立统一性的内在要求，对维护这种统一性也会大有裨益。
三 人大监督的特殊性
就我国而言，对司法的监督形式大致有：人民法院内部的审判监督，党对司法工作的领导和监督，人大的法律监督，政协的民主监督，监察的行政监督，纪委的纪律监督，检查的法纪监督，新闻的舆论监督和社会公众的监督等。在这些监督当中，人大监督具有十分特殊的性质，这是由人大的特殊地位所决定的。
众所周知，人民代表大会是我国的权力机关，它处于所有国家机构的核心地位，行使统一的国家权力，国家行政机关、审判机关、检查机关都由它产生，对它负责并受它监督。因此行政机关、审判机关、检查机关不具有与国家权力机关相等的地位，而是处于低于它的派生地位，是国家权力机关按照宪法设立的特殊机构，从而必然要受到国家权力机关的领导和监督。监督权是人大的重要职权之一，其主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。根据我国宪法的有关规定，人大监督的内容包括三个方面，习惯上称为法律监督、工作监督和人事监督。法律监督是指人大及其常委会对宪法、法律实施的具体情况进行监督，主要针对行政、审判和检查机关作出的规范性文件是否符合国家宪法和法律进行审查和处理；工作监督指人大及其常委会对政府、法院、检察院的制定规范性文件以外的所有职权进行监督；人事监督指国家权力机关对政府、法院、检察院的负责人员进行选举和任免。可见人大的特殊地位决定了人大监督的特殊性，其崇高的地位、丰富的内容、宽泛的对象都是其他类型的监督所无法比拟的，而且，其他类型的监督本身也处于人大的监督之下，如果这些类型的监督本身就不合法，人大就应该进行更正，基于人大的特殊地位，它有权力、也有能力进行更正。
因此，从理论上讲，人大监督应该成为最有力的监督，它应该无处不在，无时不有。正由于人大监督的主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督，而司法独立是宪法所规定和要求的，必须得到切实的贯彻。所以司法独立的贯彻与否当然成为人大监督的内容之一。人大监督不应阻碍司法独立，相反应该保障、促进司法独立，使“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”“一府两院”及其工作人员必须认真行使职权，按照宪法和法律规范办事。宪法要求司法独立，“一府两院“的领导及一般工作人员就应该为司法独立创造良好的环境，不能有任何损害司法独立的行为，否则就是违法、违宪，人民代表大会作为国家权力机关，理应对一府两院及其工作人员的违法行为进行监督、弹劾和纠正，当然也应该对其实施的违反司法独立原则的行为进行监督、弹劾和纠正。作为国家权力机关的人大拥有的监督权应该发挥保障司法独立的功能，为了实现这一目标，人大的职权有待进一步完善，人大监督的力度也应该不断加强。


作者：蒋俊峰
地址：江苏省泰州市广播电视大学（225300）




[1]王德志：《以保障法官独立为核心推进司法改革》，载于《法商研究》，1999年第1期。

[2]丹尼斯·诺德著，张茂伯译：《法律的理念》，台湾联经出版事业公司1989年版，第195页。

[3]马丁·P·戈尔丁：《法律哲学》，三联书店1987年版，第232页。

[1]弗兰西斯·培根：《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。

[2]福布森著，刘静译：《倾斜天平》，三联书店（香港）有限公司1993年版，第95页。


[1]易延友：《走向独立与公正的司法》，载于《中外法学》，2000年第6期。
[1]沈宗灵：《现代西方法理学概论》，北京大学出版社1992年版，第402页。
[1]参见公丕祥、刘敏：《论司法公正的价值蕴涵及制度保障》，载于《法商研究》，1999年第5期。
[1]参见邓建宏：《强化人大监督职能浅论》，载于《现代法学》，1998年第4期。

国家质量监督检验检疫总局


国家总局令

第55号

《沙头角边境特别管理区进出物品检验检疫管理规定》已经2003年9月28日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过，现予公布，自2004年1月1日起施行。

局 长
二○○三年十一月四日



沙头角边境特别管理区进出物品检验检疫管理规定



第一章 总 则

第一条 为加强对沙头角边境特别管理区（以下简称管理区）进出物品的检验检疫和监督管理，根据《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则和《中华人民共和国食品卫生法》等法律法规规定，制定本规定。

第二条 本规定适用于下列进出管理区物品的检验检疫和监督管理：

（一）进出管理区的货物。包括：

1. 由地方经贸管理部门核发配额的输入管理区的货物；

2. 经批准，管理区居民带入管理区销售的鲜活商品；

3. 从管理区输出的来自非疫区的水果、配餐料及食用性水生动物。

（二）管理区居民、旅客及工作人员进出管理区的携带物；

（三）从管理区输出的废旧物品、生活垃圾；

（四）其他依法需经检验检疫的进出管理区的应检物品。

第三条 管理区是检验检疫机构监督管理的特殊区域。管理区检验检疫机构对进出管理区的物品按照风险评估、分类管理的原则，比照出入境货物、出入境人员携带物及进境废旧物品实施检验检疫和监督管理。

第四条 未经许可，任何单位和个人不准运输、携带国家禁止进出境的物品以及微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品、动物、动物产品、植物种子、种苗及其他繁殖材料进出管理区。

前款规定的物品依法经审批，允许进出管理区的，其所有人或者其代理人、承运人或者携带人应当向管理区检验检疫机构申报，检验检疫合格后放行。



第二章 货物检验检疫

第五条 须经检验检疫机构实施检验检疫的货物进出管理区的，其所有人、承运人或者代理人应当向管理区检验检疫机构申报，接受检验检疫和监督管理。

第六条 地方经贸管理部门核发配额的货物输入管理区的，其所有人、承运人或者代理人应当向管理区检验检疫机构备案。输入管理区时，凭《应检商品检验检疫登记手册》报检，由管理区检验检疫机构按照出境货物实施检验检疫和监督管理。

第七条 经有关部门批准，管理区居民运输鲜活商品进入管理区销售的，应当向管理区检验检疫机构备案。进入管理区时，应当逐批向检验检疫机构报检，检验检疫机构查验合格后予以放行。

第八条来自非疫区的水果、配餐料(包括配餐用食品及调味品)及食用性水生动物输出管理区的，其所有人、承运人或者代理人应当向管理区检验检疫机构备案。输出管理区时，凭《应检商品检验检疫登记手册》逐批报检，经检验检疫合格后放行。

前款规定以外的其他货物不准输出管理区。

第九条 进出管理区的货物属于实行检疫许可制度或者卫生注册登记制度管理的，在向管理区检验检疫机构申报时，应当提供检疫许可证明或者卫生注册登记证明。



第三章 携带物、废旧物品及生活垃圾检验检疫

第十条 管理区居民、旅客及工作人员携带合理数量的自用应检物品进出管理区时，应由携带人向检验检疫机构申报，接受检验检疫机构的查验和监督管理。

第十一条 管理区内生产经营活动、居民生活产生的废旧物品需运出管理区的，所有人、承运人或者代理人凭环保部门证明申报，并由管理区检验检疫机构实施装运前检验检疫及卫生处理，运出管理区时经查验合格后放行。

第十二条 管理区内生产经营活动、居民生活产生的生活垃圾需运出管理区的，承运人或者代理人应当提供有效的卫生处理证明，管理区检验检疫机构查验放行。

第十三条 不属于管理区内产生的废旧物品和生活垃圾，不得运出管理区。



第四章 法律责任

第十四条 未经许可，运输、携带国家禁止进出境的动植物、动植物产品进出管理区的，管理区检验检疫机构依法作退回或者销毁处理，并处以3000元以上3万元以下的罚款。

第十五条未经许可，运输、携带国家禁止进境的微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品或者其他可能引起传染病传播的动物和物品进出管理区的，管理区检验检疫机构依法作退回或者销毁处理，并处以警告或者100元以上5000元以下的罚款。

第十六条 未经许可，运输、携带动物、动物产品、植物种子、种苗及其他繁殖材料进出管理区的，管理区检验检疫机构依法作退回或者销毁处理，并处以5000元以下的罚款。

第十七条 运输、携带应检物品进出管理区而不报检或瞒报、少报的，管理区检验检疫机构依法作退货处理，并处以5000元以下的罚款。

第十八条 未经许可，将非疫区水果、配餐料及食用性水生动物以外的其他货物输出管理区的，管理区检验检疫机构依法作退货处理，并处以5000元以下的罚款。

第十九条 管理区居民、旅客及工作人员携带超出合理数量范围的应检物品进出管理区的，管理区检验检疫机构依法作退回或者销毁处理。情节严重的，处以5000元以下的罚款。

第二十条 未经检验检疫，将管理区内产生的废旧物品、生活垃圾运出管理区的，或者将非管理区内产生的废旧物品、生活垃圾运出管理区的，由管理区检验检疫机构依法作退回或者销毁处理，并处以5000元以上3万元以下的罚款。

第二十一条 管理区检验检疫机构的工作人员违反本规定，玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊的，依照有关规定追究责任。



第五章 附 则

第二十二条 本规定第十条规定的带出管理区的携带物的合理数量，以海关认定的数量为准。

第二十三条进出管理区的货物的检验检疫，使用国家质量监督检验检疫总局统一的检验检疫单证。管理区居民带入管理区销售的鲜活商品以及居民、旅客及工作人员携带物适用的检验检疫单证，由深圳出入境检验检疫局制定并报国家质检总局备案。

第二十四条 进出管理区货物的检验检疫，按照国家统一的收费标准收费。本办法第七条、第十条、第十一条、第十二条规定的检验检疫免收检验检疫费，按照国家统一标准收取查验费或换证费。

第二十五条本规定由国家质量监督检验检疫总局负责解释。

深圳出入境检验检疫局可以根据管理区检验检疫工作实际制定本规定的实施细则，报国家质量监督检验检疫总局批准后实施。

第二十六条 本规定自2004年1月1日起施行。