上海市人大常委会


上海市人民代表大会常务委员会议事规则
上海市人大常委会


（1988年11月10日上海市第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 会议的召开
第三章 议案的提出和审议
第四章 听取和审议工作报告
第五章 质 询
第六章 发言和表决
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了提高议事效率，依法行使职权，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定，结合上海市人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）工作的实践经验，制定本规则。
第二条 常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制的原则，集体行使宪法和法律赋予的职权。

第二章 会议的召开
第三条 常务委员会会议每两个月至少举行一次。
常务委员会会议由主任召集并主持。主任可以委托副主任主持会议。
第四条 常务委员会举行会议的日期由主任会议决定；会议议程草案由主任会议拟订，提请常务委员会全体会议决定。

常务委员会会议期间，如需要临时调整议程，由主任或者主任会议提请常务委员会全体会议决定。
第五条 常务委员会举行会议，应当在会议举行七天以前，将开会日期、建议会议讨论的主要事项，通知常务委员会组成人员，并将会议的主要文件同时送达。
临时召集的会议不适用前款的规定。
第六条 常务委员会举行会议的时候，常务委员会组成人员应当出席会议。因病或者其他特殊原因不能出席的，必须请假。
常务委员会组成人员在常务委员会举行会议之前，应认真研究会议文件，准备审议意见。
第七条 常务委员会会议必须有常务委员会组成人员的过半数参加，才能举行。
第八条 常务委员会举行会议的时候，下列人员列席会议：
（一）市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院的负责人；
（二）不是常务委员会组成人员的市人民代表大会专门委员会副主任委员、驻会委员，常务委员会副秘书长、各工作机构负责人；
（三）各区、县人民代表大会常务委员会主任或者副主任一人。
市人民政府有关委、办、局的负责人，市中级人民法院院长、海事法院院长、市人民检察院分院检察长，由本市选举产生的全国人民代表大会代表，市人民代表大会代表和其他有关人员，根据会议审议议题的需要，经主任会议同意，可以列席会议。
第九条 列席常务委员会会议的人员有发言权，没有表决权。
第十条 常务委员会举行会议的时候，经主任会议同意，可以邀请社会有关方面人士旁听会议。
旁听人员没有发言权和表决权。
第十一条 常务委员会举行会议的时候，以全体会议的形式听取、审议议案和工作报告。根据需要，可以召开分组会议，也可以召开联组会议。
第十二条 常务委员会会议审议议案或者工作报告的时候，常务委员会组成人员可以向有关地方国家机关提出询问，有关机关的负责人应当到会听取意见，回答询问；分组会议审议时，有关机关应当派人到会，听取意见，回答询问。

第三章 议案的提出和审议
第十三条 市人民代表大会主席团交付常务委员会审议的议案，由主任会议提请常务委员会会议审议。
第十四条 主任会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。
市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。
常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主任会议决定是否提请常务委员会审议；不提请常务委员会会议审议的，应当向提议案人说明，
并向常务委员会会议报告。
第十五条 常务委员会的工作机构受主任会议委托，可以代拟议案草案，并向常务委员会全体会议作说明。
第十六条 向常务委员会提出议案，必须用书面形式，写明议题、理由和具体方案。
市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院提出议案，除任免案外，一般应在常务委员会会议举行十五日以前送交常务委员会办公厅。制定地方性法规的议案，一般应在常务委员会会议举行二十日以前提出，并同时提交地方性法规草案。
常务委员会组成人员联名提出议案，一般应在常务委员会会议举行以前提出。
第十七条 对列入常务委员会会议议程的议案，提议案机关的负责人或者提议案人应当向常务委员会全体会议作说明。

提议案的机关、有关的专门委员会和常务委员会有关工作机构，应当提供有关的书面资料。
第十八条 对地方性法规议案的审议，按常务委员会关于制定地方性法规程序的若干规定进行。
第十九条 提议案机关的负责人或者提议案人可以在常务委员会会议上对议案作补充说明。
第二十条 常务委员会会议审议议案时，提议案的机关、专门委员会或者常务委员会组成人员五人以上联名，可以提出对议案的修正案。
常务委员会的有关工作机构受主任会议委托，可以代拟对议案的修正案。
修正案必须采用书面形式，在议案交付全体会议表决前一天提出。
修正案由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关专门委员会审议、提出意见，再提请常务委员会会议审议。
第二十一条 列入常务委员会会议议程需要表决的议案，在审议中如认为有重大问题需要进一步研究的，经主任或者主任会议提出，出席会议的常务委员会组成人员过半数同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会进一步研究，提出意见。
第二十二条 列入常务委员会会议议程的议案，在交付表决前，提议案人要求撤回的，经主任会议同意，对该议案的审议即行终止。
第二十三条 在常务委员会举行会议的时候，市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会各专门委员会，或者常务委员会组成人员五人以上联名，对急需提请常务委员会会议审议的重大事项，可以向常务委员会提出临时动议，经主任会议研究，出席会议的常务委员
会组成人员过半数同意，即可列入常务委员会会议议程。
第二十四条 常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

第四章 听取和审议工作报告
第二十五条 市人民政府及其所属委、办、局，市高级人民法院，市人民检察院向常务委员会全体会议报告工作，应由本机关负责人到会作报告。报告的书面材料一般应在常务委员会会议举行十五日以前送常务委员会办公厅。
在常务委员会会议审议工作报告之前，有关专门委员会可以先对报告进行初步审议，提出意见。
第二十六条 常务委员会组成人员在审议议案或者工作报告时提出的重要意见、批评和建议，常务委员会办公厅应以书面形式转交有关机关或者部门研究处理。有关机关或者部门一般应在两个月内将处理情况报告常务委员会或者有关的专门委员会。
第二十七条 常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。

第五章 质 询
第二十八条 在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会书面提出对市人民政府及其所属各工作部门、市高级人民法院和市中级人民法院、市人民检察院和市人民检察院分院的质询案。
第二十九条 质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。
第三十条 质询案由主任会议决定交受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者交受质询机关书面答复。
受质询机关一般应在本次常务委员会会议期间作出口头答复或者书面答复，最迟应在下一次常务委员会会议闭会前作出答复。
第三十一条 在专门委员会会议上口头答复的，提质询案的常务委员会组成人员可以出席会议，发表意见；有关的专门委员会应当向常务委员会或者主任会议提出质询情况的报告。
质询案以书面答复的，应当由受质询机关负责人签署，并印发常务委员会组成人员和有关的专门委员会。
第三十二条 提质询案的常务委员会组成人员对受质询机关的答复不满意的，可以继续提出质询并要求再作答复。必要时，可以由常务委员会依法作出决议或者决定。

第六章 发言和表决
第三十三条 常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，应当围绕会议审议的议题，第一次发言不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间，但最多不得再超过十分钟。
对于超过时间或者与议题无关的发言，会议主持人可以加以制止。
第三十四条 在常务委员会表决议案的全体会议上，常务委员会组成人员如果对议案还有意见，经会议主持人同意可以发表，意见发表后，再将议案交付表决；如果同意该议案，但需要在文字上作个别修改，经出席会议的常务委员会组成人员过半数同意，可将该议案交付表决，文字的
修改部分，授权主任会议审定。
第三十五条 常务委员会会议表决议案由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
表决结果由会议主持人当场宣布。
第三十六条 交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。
第三十七条 常务委员会会议表决议案，采用无记名投票方式、举手方式或者其他方式。
第三十八条 常务委员会组成人员在常务委员会会议上的发言和表决，全国人民代表大会代表和市人民代表大会代表在常务委员会会议上的发言，不受法律追究。

第七章 附 则
第三十九条 常务委员会会议上的发言，应记录存档。
会议通过的地方性法规、决议、决定和会议情况，应刊登常务委员会公报，并通过本市主要报纸、电台、电视台予以公布和报道。
第四十条 本规则的解释权和修改权属于常务委员会，执行中的问题，由主任会议进行解释。
第四十一条 本规则自通过之日起施行。



1988年11月10日
　　【摘要】行政检查行为属性是行政法律行为还是行政事实行为目前在学界存在根本分歧。行政法律行为与行政事实行为之间存在的主要区别是在行政事实行为中，行政主体并不以设定、变更或消灭行政法律关系为目的。 行政检查作为一种行政管理职能，其目的或其意思表示并非创设、变更或消灭某种行政法律关系，实质上是非表意行为，或者说行政检查行为不具备意效因果关系的法律行为本质。本文以民法学中民事法律行为与民事事实行为鉴别理论实现对行政事实行为的特征解析。同时结合相关实政法规定，认定行政检查并非行政法律行为，而是行政事实行为。

　　
　　在我国，行政检查作为一项重要的法律制度和行政执法的一种重要方式，有着十分丰富的内涵，但是对如何界定行政检查以及行政检查到底具有什么样的性质，长期以来我国学术界是又分歧的。 即行政检查是行政事实行为还是行政法律行为。关于此问题之研究理论界呈现出二种意见的对立存在。

　　第一种观点认为行政检查理应是行政行为。如有论者认为：“行政检查是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织（相对人）是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为。”“行政检查是一种具体行政行为，而且是一种外部具体行政行为，如果行政主体违法行使行政检查权而侵害到检查权对象的合法权益，当时人可以提起行政诉讼。” 相同观点也见诸于其他行政法学教材。如“行政检查，又称行政监督检查，是指行政主体按照法定的权限和程序对相对人遵守法律，执行行政命令的情况进行了解与监督的行为。”“行政检查是独立的行政行为，尽管检查的后果可能引发另一个行政行为，如行政处罚，但它和行政处罚是二个相互独立的行为。” ；“行政监督检查是行政机关依法对公民、法人或者其他组织遵守法律的状况进行了解，获取有关材料和信息，并予以督促的行为。”“从行政检查的法律性质来看，它是外部的具体的，依职权的单方行为。” ；“行政监督有时又称行政监督检查，是指行政主体依法定职权，对相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行为。”“行政监督的性质是一种依至全的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为。行政监督的意义就在于它虽然不直接改变相对人实体权利、义务，但它可以对相对方设定某些程序性义务和对其权利进行一定的限制。所以它于行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制措施等行为米切联系，或为行政职能管理过程中不可或缺的环节。行政监督可能引起行政处罚，也可能引起行政奖励，还可能引起任何其他行政行为，但均不影响行政监督行为的独立存在，也不影响其法律后果的产生。”

　　该类观点大致基于如下的事实，即行政检查它是行政主作出的职权行为，虽然不直接影响相对人的实体权利、义务，但毕竟产生了程序性法律关系。而且虽然它往往成为其他行政行为的前提行为，但并不影响其独立性。故行政检查在性质上是具体行政行为之一种。

　　第二中观点认为行政检查属于行政事实行为。如“行政监督，又称行政监督检查，是指行政主体基于行政职权，依法对相对人是否遵守行政法的规范和执行行政决定等情况所作的事实行为。”“行政监督作为行政主体的职权行为于行政行为具有相同的强制性，相对人具有忍受义务。但是行政监督并不直接改变相对人的实体权利、义务，相对人的忍受也是一种法律上的义务，而不是行政监督设定的义务。因此，它是一种事实行为而非法律行为。” ；“从行为的性质上看行政检查是一种事实行为。首先行政检查是一种间接影响相对人一方权利、义务的行为，无论其作为一般监督性质的例行检查，还是作为具体行政案例调查，都会在客观上对相对一方的权利、义务构成直接或间接影响。因为行政检查是随后作出的行政处理依据，但是决定某种行为是否属于法律行为属性的根据并非是对权利、义务的影响，而是在于此种影响是否出于主体的意思表示。根据行政行为过程性理论，每个特定的行政行为均可分为三个阶段，即了解取证的准备阶段，作出决定的阶段和最后宣告阶段。孤立的看，行政检查是具有一定独立性的行为，从一个完整的行为过程来看，它只是其中的一个阶段，一个程序环节和组成部分。行政检查的作用决定了它属于行政行为过程行政行为的准备阶段。应当指出这依阶段的行为尚不具备明显的公权力行使的特征，没有效果意思的形成和存在，一般叶不直接影响相对人的权利、义务、而且由于行政行为的意思表达只是在决定阶段，行政检查也是没意思的。”

　　该类观点主要通过对事实行为的概念认识以及行政检查并不直接影响相对人的实体权利、义务等论据阐释行政检查作为事实行为的观点。

　　综合而言，二种观点都承认行政检查是一种职权行为，而且行政检查并不对相对人的实体权利、义务发生影响。但区别在于第一种观点认为对程序上权利、义务的影响相当于实体上的权利、义务的影响，在法律后果上是具有相同的效力，故理应属于行政行为。但是后者认为程序上的权利、义务关系的产生并不是行政检查行为发生的法律后果，只是一种事先法律已经作出的安排。行政检查行为只是对一种事实状况的了解，本身并不是以创设法律关系为意思表示，行为后果也并非是创设法律关系之意思表示的实现。故行政检查只是一种行政事实行为。

　　二、行政检查之法律行为属性——批判与反思

　　从实政法的规定来看，只能得知一系列的行政检查的特征，但是实政法并没有规定行政检查的行为属性，意味着行政检查的行为属性理论在实政法上没有依据。行政检查法律行为属性论者实际上是从行政权力的特征结合实政法上对行政检查的相关规定来论述行政检查的行为属性的。也就是说实政法的规定并不能成为行政检查属于行政法律行为的论据。但是反映出行政检查强烈的行政权力性。正是实政法关于行政检查规定的高权力性质，成了行政检查法律行为属性论者的核心依据。

　　行政检查作为行政主体职权之一种，具有如下特征，即职权性，强制性，程序性，往往成为其他行政行为的前提行为，这些特征是对实政法的分析与概括而生的。

　　关于职权性，如行政许可法第六十二条规定：行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查，检测，检验，对其生产的经营场所依法进行实地检查。检查时行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料，被许可人应当如实提供有关情况和材料。中华人民共和国产品质量法第十六条：对依法进行的产品质量监督检查，生产者、销售者不得拒绝等。

　　关于行政检查之强制性实质上其职权性导致的必然结果，所以关于行政检查之职权性所依托的实政法足以证明行政检查之强制性。就强制性本身也有实政法上的依托。如中华人民共和国海关法第四十九条：邮运进出境的物品，经海关检验放行后，有关单位才可投递或者交付。中华人民共和国产品质量法第五十七条：产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的，责令改正，对单位处五万元以上十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其检验资格、认证资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　关于程序性，行政检查之程序性是于二种意义而言的，即行政检查行为本省必须遵循的程序步骤，以及行政检查行为产生的程序性后果。前者在实政法上的依据如中华人民共和国产品质量法第十五条第二款规定：国家监督抽查的产品，地方不得另行重复抽查；上级监督抽查的产品，下级不得另行重复抽查。关于后者实际上实政法上没有作出规定，只是学理上的概括而已。行政处罚法第三十七条：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当 向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调 查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难 以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时 作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

　　行政检查往往成为其他行政行为的前提。如行政处罚法第四条：行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会 危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。产品质量法第六条第二款：对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显著的单位和个人，给予奖励。

　　事实上，行政检查之职权性、强制性符合传统理论中行政行为的现行特征即权力性；行政检查之程序性实际上行政检查的程序性法律后果，这种程序上的法律后果是行政检查法律属性论者的重要论据；行政检查往往成为其他行政行为的前提行为，该行政检查的特征实际上是赞成行政检查法律行为属性论者想极力证明行政检查也可以影响到行政相对人即被检查人的实体上的权力、义务。因为如果成为其他行政行为的前提行为，或者说其他行政行为的决定所依据的事实是行政检查的结果，那么行政行检查就对行政相对人产生了影响。整体而言，持这些观点的或论据的论者们只是从行政行为的形式上，或者虽然承认法律行为的要素之一即发生一定的法律后果，但是忽略了法律行为另一要素即法律效果意义上的意思表示，甚至是人为割断了法律行为中意思表示与发生的法律效果的内在联系。所以认为行政检查是行政行为的观点注定是失败的。

　　三、行政检查之行政事实行为属性认定

　　关于事实行为的研究最早见于民法。在民法学理论中，民事事实行为是与民事法律行为相对应的概念。我国民法理论认为事实行为是指行为人不具有设立、变更或消灭民事法律关系的意图，但一招法律规定，客观上能引起民事法律后果的行为。 民事法律行为与民事事实行为的核心区别在于后者不依赖于行为人的意图而产生其法律后果；而前者的法律后果之所以产生恰恰是行为人表示了此种意图，即法律使其成为实现行为意图的工具。 民事法律行为中意效因果关系使最根本德特征。行为主体必须具有意思表示，并且这种意思表示是以常设权利、义务关系为基础内容，同时随着行为德完成，权利、义务关系从意念型转化为具体型，具有可视性，受到了法律德调整。也就是说意思表示是法律效果意义上的意思表示，而法律效果也是意思表示所追求的。此为法律行为的逻辑理路。倘若某一民事行为不符合意效因果关系的特征，则理应不具备法律行为属性，从而被纳入事实行为的范畴。

　　正是由于民事法学理论关于事实行为与法律行为之研究相对更成熟，故行政法学理论对行政行为以及行政事实行为之研究基本上借鉴民法学理论，页应该借鉴民法学理论。正如日本行政法学家和田英夫在其《现代行政法》中作出如斯的论述：“行政法的方法论原型（尤其是行为行为论同民法的法律行为论）来源于民法。” 民法学关于民事事实行为与法律行为的划分标准借鉴适用于行政法学呈现出来的行政法律行为与行政事实行为之概念界定标准是：行政主体之意思表示与其行为引起的法律效果的关系。如果二者相一致，则该行为属于行政行为，如果二者呈现出不相符合的意效分离或相左的关系，则该行为理论理应被视为行政事实行为。必须一提的是该划分标准只是对行政法律行为和行政事实行为在方法上的判断，而非概念内涵之解释。

　　如前所述，将行政检查归于行政事实行为的学者主要是基于实政法的规定反映出的行政检查的形式特征，即职权性、强制性、程序性以及往往成为其他行政行为的前提行为。该系列特征恰然符合我国学界对行政行为认定的特征检视方法。目前很多学者在对行政行为界定的时候虽然在文字表述上符合法律行为的法理内涵，但是在解释某一行为是否为行政行为的时候并非以法律行为的含义判断，基本上根据该行为是否符合行政行为表现出的权力性、强制性、单方性等权力特征。这种从行政行为表现出来的形式特征，而非以法律行为具备的内在含义判断某一行为之属性，实质上是导致对行政检查行为属性认定产生争议的最主要的原因。

　　事实上，探讨行政检查的性质，即行政检查本质上是行政行为还是行政事实行为，至关重要且必须的前提就是：事实行为与法律行为界别的标准是什么？之后结合行政检查的相关特征才能从理论上真正判断行政检查之行为属性。据上所述，法律行为与事实行为最核心的区别就是法律行为中的意思表示与行为产生的法律效果具有因果上的一致关系，但是事实行为却表现出意效之间的脱离。行政行为理论对民法学关于民事法律行为民事事实行为之继承，其最直接的意义就在于行政行为于事实行为的划分具备了可能性。

　　具体于行政检查而言，由于行政检查并不具备法律行为所要求的内在的意效关系，即行政检查并非以创设、变更或消灭行政法律关系为意思表示，它只是以了解事实情况为行为的意思表示，所以行政检查虽然会在行为后果上发生程序上的法律关系而非实体上的法律关系，但是因为所发生的程序上的法律关系实质上并非行为人的意思表示之内容，故行政检查一方面没有法律效果意义上的意思表示，另一方面，发生的程序性法律后果实际上又缺乏行为的意思表示，法律行为所要求的意效关系严重脱节，行政检查理应属于行政事实行为。论者试举一例年进一步论证行政检查之事实行为属性。例如在行政处罚之财产罚中，行政主体作出的财产罚其目的就是为了引起相对人财产权的丧失，从而起到惩戒相对人的作用。也就是说引发行政相对人财产权的丧失是行政主体的意思表示，而从后果上来说相对人财产权确实丧失了，引发了产权变动的后果。故从法律行为之实质内涵即意效因果关系的要求，行政处罚理应属于行政行为。但是在行政检查中发生的程序上的法律后果一方面并不是行政主体所追求的，而是法律事先规定必须遵循的，如果程序性法律后果是行政主体所追求的，那么行政检查当然属于行政行为。另一方面行政检查是以对事实情况的了解目的虽然是行政主体追求的，这样的后果虽然有时候会作为其他行政行为的前提，但是它本身并非包含新的实体法律后果。所以行政检查是行政事实行为。

　　
【注释】

[1]应松年：当代中国行政法 [M]．方正出版社2005：809．

[2]应松年：行政法学新论 [M]．方正出版社2004：209，201．