关于县级政府部门法制工作机构职能定位的思考

杨泽瑛


随着党中央建设社会主义法治国家的依法治国方略的提出，县级政府部门法制工作机构的发展大体经历了三个阶段，一是以《行政处罚法》的颁布为标志的部门法制工作起步阶段（1996—2000年）；二是以《行政复议法》实施为契机的部门法制工作发展阶段（2001—2005年）；三是《行政许可法》和《全面推行依法行政纲要》的施行将部门法制工作建设推进到全面规范化建设阶段（2006年以后）。由于受机构设置较晚，从业人员专业素质偏低，职能定位散见于各单行法律法规和各级政府规范性文件中等因素的影响，部门法制工作机构越权越位或者不作为的现象时有发生，严重影响部门法制工作机构职能的正常发挥和依法行政的全面推行，为加强县级政府部门法制工作机构建设，本文旨在对县级部门法制工作机构的职能定位作一初步探讨。
一、县级政府部门法制工作机构职能定位的依据
县级政府部门法制工作机构职能定位的依据主要有三个方面：一是法律、法规、规章和各级政府及其部门规范性文件的授权；二是各级政府编委下达“三定”方案时对其职能的明确规定；三是本级政府及其部门根据依法行政的工作需要，指定或设定新的职能。
二、县级政府部门法制工作机构的主要职能
县级政府部门法制工作是同级政府法制工作的重要组成部分，是政府及其部门在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，在实行依法治国，建设社会主义法治国家过程中具有不可替代的作用。其工作职能主要体现在以下十个方面：
（一）部门法制理论研究与探讨。对于部门普法、执法、依法行政过程中遇到的各种理论和实践问题，通过深入调研，撰写出对实践有指导意义的理论文章，为部门法制建设作出较大贡献。
（二）部门政策法规调研与论证。参与各级政府和主管部门组织的立法调研、法规修改、法规清理并提出建议；参与涉及本部门政策调研并撰写调研文章，为各级政府和主管部门决策当好参谋；对同级政府其他部门起草的涉及本部门所管理的事务的规范性文件的进行审查并提出修改建议；对本部门起草的规范性文件进行审查、清理并提出处理意见。
（三）部门行政许可的指导与监督。对行政许可实施程序和审批文件制作规范进行指导；对负责实施行政许可的机构和行政许可责任对象进行监督,对其在实施行政许可或者行政许可监管过程中违反《行政许可法》和其他有关规定，情节轻微，尚未给公民、法人或者其他组织造成严重财产损失或者严重不良社会影响的作出责令改正的决定。
（四）部门行政执法的指导与监督。对部门行政执法的指导主要是在案由确定、办案技巧、法律适用、文书制作、成卷归档等方面；对部门行政执法的监督主要是两个方面，一是对抽象行政行为的监督，其内容包括对本部门起草的规范性文件的合法性审查、上报，对其他部门起草涉及本部门职能的规范性文件的合法性审查，对本部门发布的规范性文件的进行清理并将清理结果公告，对法律、法规、规章的授权制定实施方案，并报告执行情况。二是对具体行政行为的监督，其内容包括对执法人员是否适格，执法程序是否合法，证据是否充分，执法机构是否超越法定职权，是否履行法定职责，是否滥用行政自由裁量权等。
（五）办理本部门行政强制措施、听证、复议、应诉、案件移送和申请强制执行等相关事宜。
（六）依法负责本部门生产事故调查、鉴定、处理的组织工作。
（七）负责本部门行政处罚委托授权和执法证的申办、审验并公告，执法服装和标志使用的监督。
（八）负责本部门行政执法“四制”的制订、执行与监督。
（九）本部门法制宣教、法律咨询、法规培训、法律服务工作。
（十）本部门行政执法协调和统计备案工作。
三、县级政府部门法制工作机构职能的保障与监督。
（一）县级政府部门法制工作机构职能的保障
1、人员保障。要配备1-2名具有法学本科以上学历品学兼优的专业人员从事法制工作。
2、工作保障。一是部门坚持依法行政，二是纪检、监察等部门对法制工作机构履行监督职能提供强有力配合与支持，三是同级政府法制工作机构和上级主管部门法制工作机构对县级政府部门法制工作人员定期培训。
3、装备保障。安排必要的经费购置办公设备、取证设备、通讯设备、宣教设备以利工作正常开展。
（二）县级政府部门法制工作机构职能的监督
确保县级政府部门法制工作机构职能充分而正确履行，是部门依法行政的需要，必须对其实行有效监督。监督形式主要表现在人大对部门法制工作的权力监督，同级政府法制工作机构的工作监督，监察部门的行政执法监督，检查机关的司法监督，上级主管部门法制工作机构的层级监督，政协对部门法制工作的的评议监督，社会团体、行政相对人

福建省泉州市人民政府


泉州市人民政府批转泉州市乡镇（街道）、村（居）劳动争议调解工作规则的通知


泉政文〔2005〕28号

各县（市、区）人民政府、泉州开发区管委会，市直有关单位：
为规范基层劳动争议调解工作，现将市劳动和社会保障局制定的《泉州市乡镇（街道）、村（居）劳动争议调解工作规则》批转给你们，请认真遵照执行。


　　附件：泉州市乡镇（街道）、村（居）劳动争议调解工作规则

泉州市人民政府

二○○五年二月十六日

泉州市乡镇((街道))、村((居))劳动争议调解工作规则

为加强劳动争议调解工作，充分发挥乡镇(（街道)）、村(（居)）劳动争议处理机构的作用，保障劳动者和用人单位的合法权益，促进劳动关系和谐稳定，根据《劳动法》、《企业劳动争议处理条例》等有关法律法规，结合我市实际，制定本工作规则：
一、有50家以上企业的乡镇(（街道)）应建立劳动争议调解委员会(（以下简称调委会)）。调委会人员由劳动保障事务所、综治、司法、企业综合管理部门以及工会、商会等有关单位代表组成。调委会主任由乡镇党委、政府或街道党工委（党委）、办事处一名领导担任。
调委会在乡镇党委、政府或街道党工委（党委）、办事处领导下开展工作，业务上接受县(（市、区)）劳动争议仲裁委员会的指导。
二、调委会的任务
㈠（一）调解本乡镇（街道）各类用人单位与职工之间发生的下列劳动争议：
1、因用人单位开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；
2、因执行国家有关工资、社会保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；
3、因履行劳动合同发生的争议；
4、法律、法规规定的其他劳动争议。
㈡（二）通过调解工作宣传劳动保障法律、法规、规章和政策，教育用人单位和劳动者遵纪守法，预防劳动争议发生。
㈢（三）督促劳动争议双方当事人履行调解协议。
（四）㈣向县（市、区）劳动争议仲裁委员会和乡镇党委、政府或街道党工委（党委）、办事处汇报劳动争议处理工作情况。
（五）㈤协助企业、村（居）建立调委会并对辖区企业、村（居）调解机构进行业务指导。
三、调委会调解劳动争议的原则
（一）㈠依据劳动保障法律、法规、规章和政策进行调解，劳动保障法律规范没有规定的，依据民事法律规范进行调解。
（二）㈡在双方当事人自愿平等的基础上进行调解。
（三）㈢尊重当事人的仲裁权利，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向劳动争议仲裁委员会提起申诉。
四、村民委员会、居民委员会根据需要，可设立劳动争议调解小组。调解小组名单应及时报送县（市、区）劳动争议仲裁委员会备案。
五、调解员上岗条件：热心劳动争议调解工作；熟悉劳动保障法律规定，经培训取得调解员资格证书；处事公道；具备胜任工作的文化程度。
六、调解员由乡镇(（街道)）调委会聘任。聘任范围：乡镇（街道）劳动保障事务所、综治、司法、企业综合管理部门以及工会、商会、人民调解委员会、企业等单位符合调解员条件的人员。调解员名单应及时报送县（市、区）劳动争议仲裁委员会。
调解员任期3年，每3年聘任一次，可以续聘。
调解员不能履行职务或严重失职时，由聘任单位予以解聘。
七、调解员调解劳动争议，应当坚持原则，爱岗敬业，热情服务，诚实守信，举止文明，廉洁自律，注重学习，不断提高法律、道德素养和调解技能。
八、在调解活动中，劳动争议当事人享有下列权利：自主决定接受、不接受或者终止调解；要求有关调解人员回避；表达真实意愿，提出合理要求；自愿达成调解协议。
劳动争议当事人承担下列义务：如实陈述事实；遵守调解规则；配合主持人调解；不得激化矛盾；自觉履行调解协议。
九、当事人以书面方式向调委会请求调解劳动争议，符合受理条件的，调委会应在3日内受理。调委会可以当即审理，当即调解。调委会在调解前应当以口头或者书面形式告知当事人调解的性质、原则和效力，以及当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务。
受理劳动争议调解，应当登记造册存档。
不符合受理条件的，应当向当事人说明理由，告知当事人按照法律、法规规定提请有关机关处理或者向人民法院起诉。
十、调委会调解劳动争议，根据需要指定2名以上调解员参加调解，其中一人为调解主持人。
当事人对调解主持人提出回避申请，经审查符合回避条件的，调委会应当予以调换。
十一、调委会调解劳动争议，应当了解申请人的要求及理由，分别向双方当事人询问劳动争议的事实和情节，制作调查笔录或调解笔录，并由调查人、被调查人签名。
十二、调委会应当在查明事实的基础上，充分说理，耐心疏导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。
十三、调委会调解劳动争议，应当自当事人申请调解之日起30日内结案。
到期未结案的，视为调解不成，应当及时告知当事人向县(（市、区)）劳动争议仲裁委员会申请仲裁，并移送相关证据材料、调查笔录等案卷材料。
在调委会调解期间，仲裁申诉时效中断。
十四、经调委会调解解决的劳动争议，有民事权利义务内容的，或者当事人要求制作书面调解协议的，应当制作调解书。
调解书应当载明下列事项：
劳动争议双方当事人基本情况；
劳动争议事项；
需确认的事实；
协议内容及履行的方式、地点、期限。
调解书应加盖调委会印章，由当事人各执一份，调委会留存一份。
十五、经调委会调解达成的调解协议，双方当事人应当自觉履行。一方当事人反悔或者拒不履行协议，另一方当事人应当在规定时效内就原争议事项向县(（市、区)）劳动争议仲裁委员会申请仲裁。原承办该纠纷调解的调委会应当配合劳动仲裁机构对该案件的审理工作。
十六、对经调委会调解达成的调解协议，有下列情形之一的，劳动仲裁机构应当受理:
1、当事人一方请求对方当事人履行调解协议；
2、请求变更调解协议；
3、请求撤销调解协议；
4、请求确认调解协议无效；
5、当事人一方以原纠纷向仲裁委申诉。
十七、劳动仲裁机构审理涉及调委会调解达成协议的劳动争议案件，应充分注意原调解情况，采取调解方式解决。确因双方分歧较大调解不成的，应及时裁决。
仲裁前的调解情况应在裁决文书的事实部分予以表述。如调解协议属自愿达成，且符合法律规定的情形，劳动仲裁委应在裁决书中确认调解协议的内容。如调解协议违反法律规定，仲裁机构应当予以纠正。
十八、县(（市、区)）劳动仲裁委应当加强对调委会工作的指导和监督，督促其建立健全岗位职责、例会、学习、考评等规章制度。
十九、县(（市、区)）劳动仲裁委负责解答、处理调委会或当事人就劳动争议调解工作有关问题的请示、咨询和投诉；应调委会的请求或者根据需要，协助、参与对具体案件的调解活动；对调委会主持达成的调解协议予以检查，发现违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正。
二十、县(（市、区)）劳动仲裁委负责调解员的资格培训，应采取多种形式加强对调解员的业务培训，不断提高调解员队伍的素质。
二十一、调委会的工作经费应当列入同级财政预算。乡镇人民政府（街道办事处）应当协调、督促、落实调委会的工作、办案经费。
二十二、本工作规则由泉州市劳动和社会保障局负责解释。
二十三、本工作规则自2005年3月1日起施行。