水利部


取水许可监督管理办法

（1996年7月29日水利部令第6号发布）


第一章 总 则



第一条 为加强取水许可制度实施的监督管理，促进计划用水、节约用水，根据《中华人民共和国水法》、《取水许可制度实施办法》和国家有关规定，制定本办法。



第二条 在中华人民共和国境内直接从江河、湖泊或地下取水的单位和个人（以下简称取水人）及取水许可监督管理机关均应遵守本办法。



第三条 开发利用水资源应遵循开发利用、保护与节约并举的方针，实行计划用水，厉行节约用水，积极推广节水技术，强化监督管理。



第四条 国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理。各级水行政主管部门及其授权的有关部门、流域机构是实施本办法的取水许可监督管理机关，按取水许可分级审批权限，负责对管理权限内的取水实施监督管理。



上级水行政主管部门可以委托下级水行政主管部门，流域机构可以委托其直属单位或地方水行政主管部门负责监督管理。



第二章 计划用水管理



第五条 地方各级水行政主管部门应根据本地区用水状况、下一年度水源的预测、节水规划及上一级水行政主管部门下达的取水控制总量，制定本地区下一年度取水计划。



第六条 取水人应于每年的11月15日前向取水许可监督管理机关申报下一年度的用水计划。年度用水计划应包括以下内容：



（一）按规定填写的年度用水计划申请表；



（二）申报用水计划的合理性分析。



新建、改建、扩建的工程应在开始取水前一个月，向取水许可监督管理机关提出该年度用水计划，经批准后按计划取水。



取用地下水的，取水人应当将年度用水计划同时抄报地质矿产行政主管部门；在城市规划区内取用地下水的，还应抄报城市建设行政主管部门。



第七条 取水许可监督管理机关在收到取水人的年度用水计划申请后，应对以下内容进行审查：



（一）是否符合取水许可申请书、取水许可证审批的有关内容；



（二）计划用水、节约用水措施是否落实。



第八条 按照分级审批权限，取水许可监督管理机关对取水人用水计划申请审查和综合平衡后，应于12月31日前，以书面形式向取水人下达下一年度取水计划。



第九条 取水许可监督管理机关下达的年度取水计划，其年度最大取水量和年取水总量应不超过取水人取水许可证批准的数量。



第十条 有下列情况之一的，水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门，根据本部门的权限，经县级以上人民政府批准，可以对取水人的取水量予以核减或者限制：



（一）上级水行政主管部门下达的地区年度取水计划不能满足本地区正常取水需要的；



（二）由于自然原因等使水源不能满足地区正常供水的；



（三）地下水严重超采或因地下水开采引起地面沉降等地质灾害的；



（四）社会总取水量增加而又无法另得水源的；



（五）产品、产量或者生产工艺变化使取水量发生变化的；



（六）出现需要核减或限制取水量的其它特殊情况。



由国务院水行政主管部门或者其授权的流域管理机构批准发放取水许可证的，其取水量的核减、限制，由原批准发放取水许可证的机关批准。



第十一条 取水人应严格按照经批准的取水计划取水。如因特殊的原因需要超过计划取水，取水单位应向取水许可监督管理机关提出申请，按管理权限经批准后方可扩大取水。



第十二条 取水许可监督管理机关应不定期地对取水人的取水情况进行现场检查，取水人应予以配合，如实提供取水数据、计划用水执行情况等有关资料。



第十三条 取水人每季度应按规定向取水许可监督管理机关报送用水报表，在每年1月份向监督管理机关报送上一年度的用水总结。取用地下水的，年度用水总结应同时抄报第六条规定的有关部门。



第三章 节约用水管理



第十四条 地方各级水行政主管部门可根据本地区技术经济条件和水资源状况，参照国家有关技术标准和技术通则要求，会同有关部门制定地方性行业综合用水定额或产品用水定额。



地方性行业综合用水定额或产品用水定额不得超过国家有关技术标准和技术通则要求，用水定额应随经济发展和用水需求的变化，由原发布机关进行修订。



第十五条 地方各级水行政主管部门应根据本地区水的中长期供求计划和用水水平，会同有关部门制定本地区节约用水总体规划和年度计划；节约用水总体规划和年度计划应报上一级水行政主管部门审定。



第十六条 取水许可审批机关在审查新建、改建、扩建工程的取水许可预申请时，批准的取水量不得超过按用水定额计算的用水总量，在审批意见中应有节约用水的要求。



取水许可预申请批准后，取水申请人应根据取水许可审批机关的要求，制定节约用水措施和节水设施设计任务书（项目建议书）。



节约用水措施和节水设施的设计任务书（项目建议书）应有生产工艺和设施的节水技术水平及可靠性的说明。



第十七条 新建、改建、扩建工程项目的建设单位，在向取水许可审批机关提出取水许可申请时，所提交的建设项目设计任务书（项目建议书）的简要报告，应附有节约用水措施和节水设施的设计任务书（项目建议书）等有关文件。



第十八条 取水许可审批机关在审查取水许可申请时，应对节约用水措施和节水设施的设计任务书（项目建议书）中的如下主要内容进行审查：



（一） 单位产品用水量是否超过用水定额；



（二） 节水工艺和设施是否可靠；



（三） 在取水口是否安装合格的计量设施；



（四） 节水挖潜措施是否可行。



第十九条 工业用水重复利用率低于本省（自治区、直辖市）同行业平均水平的工程项目，取水许可审批机关不再批准新增取水量。



对不符合第十八条（一）、（二）、（三）项要求的，审批机关应书面通知申请人予以改正，否则不予批准取水许可申请。



第二十条 取水许可审批机关可根据本地区水资源供求状况的预测和取水许可申请人的节水潜力，提出在取水许可证批准的有效期内，不同年度和年内不同时期节约用水的要求，并据此核定不同的许可取水量。



第二十一条 新建、改建、扩建的工程项目的节水设施应与工程主体建筑同时设计、同时施工、同时投产。取水许可审批机关应参加工程项目节水设施的竣工验收。对未按取水许可审批意见中节水要求进行建设或验收不合格的，审批机关责令其限期改正，否则不予发放取水许可证。



第二十二条 鼓励取水人改进工艺，提高水的循环利用率和废水回用。节约用水节余的水量优先批准给原取水人用于改建、扩建工程项目。



第二十三条 取水人应根据国家技术标准对用水情况进行水平衡测试工作。测试完成后应由取水许可审批机关组织有关部门进行评审和验收，并提出节约用水目标管理的要求。



第四章 取水许可证年度审验制度



第二十四条 对取水许可证实行年度审验制度（以下简称年审）。



国务院水行政主管部门，流域机构、省、市（地）级水行政主管部门或者其授权的发证部门发放的取水许可证，以及由县级水行政主管部门发放的、为城市生活及工业用水的取水许可证，每年都应进行年审。其它用水的取水许可证，可以根据实际情况，每年对其中30％～50％的取水许可证进行年审。



年审工作于每年12月以前结合取水人用水总结和审批下年度的取水计划进行。第二十五条 年审工作，按照谁发证谁负责的原则进行。上级水行政主管部门、流域机构审批发放的取水许可证，委托下级水行政主管部门或直属单位进行监督管理的，由被委托行使监督管理权的机关负责年审。



必要时，上级水行政主管部门、流域机构可对下级水行政主管部门或直属单位年审后的取水许可证进行抽查复审。



第二十六条 年审工作主要包括以下内容：



（一） 取水人的法定代表是否变动；



（二） 取水标的是否变化；



（三） 取水量年内分配是否变化；



（四） 取水工程（设施）安装的量水设施运行是否正常；



（五） 节水设施、废污水处理设施运行是否正常；



（六） 取水和退水地点是否变化；



（七） 退水的水质是否达到部颁的《取水许可水质管理规定》和经批准的取水许可申请中所规定的要求；



（七） 其他有关事项。



第二十七条 在年审时，取水许可监督管理机关应对取水人安装的量水设施进行校验，准确核定取水量等有关参数。



退水水质数据必须是由国家认定的有计量认证资格的单位提出。



第二十八条 取水和退水地点发生变化的，取水人应重新办理取水登记。取水人的法定代表人变更的，由取水许可审批机关对取水人的取水登记表、取水许可证中的有关内容予以更改。



第二十九条 有下列情形之一的，取水许可监督管理机关对取水人提出限期改正：



（一） 取水工程（设施）安装的量水设施不合格或者运行不正常的；



（二） 节水设施、废污水处理设施运行不正常的。



第三十条 对水耗超过规定标准的取水人，取水许可监督管理机关应会同有关部门责令其限期改进或者改正。期满无正当理由仍未达到规定要求的，经县级以上人民政府批准，可以根据规定的用水标准核减其取水量。



第三十一条 连续停止取水满一年的，由取水许可监督管理机关核查后，报县级以上人民政府批准，吊销其取水许可证。但是因不可抗拒原因或者进行重大技术改造等造成连续停止取水，取水人及时向取水许可监督管理机关申报过的除外。



第三十二条 年审结论及违章行为处理意见，分别填写在取水许可证的“审验记录”和“违章行为处理记录”栏内，并加盖监督机关的印章。



取水许可变更事项由发证机关填写在“取水许可变更记录”栏内，并加盖发证机关的印章。



第三十三条 水行政主管部门应及时逐级上报取水许可年审总结报告，总结报告的主要内容包括：



（一）本行政辖区内取水许可制度实施情况：发证总数、审批取水量，并按取水水源类型和取水方式类别划分；



（二）取水许可证年审情况：年审数量、占总发证数的百分数，并按取水方式类别划分；



（三） 年审中发现的主要问题及处理情况；



（四） 对进一步改进取水许可年审工作的建议等。



第三十四条 年审费用由被审验的取水人承担。



第五章 水资源管理统计



第三十五条 各级水行政主管部门和流域机构应建立水资源管理统计制度。全国性的水资源管理统计调查项目、统计标准、统计调查表格式，由国务院水行政主管部门拟订，报国家统计局备案。



地方性的水资源管理统计，各级水行政主管部门可依据上一级水行政主管部门制订的统计调查项目、统计调查表格，结合本地具体情况进行补充和完善，报同级政府统计部门备案，但其统计标准、指标涵义不得与上级的相抵触。



第三十六条 水资源管理统计实行定期统计报告和临时专项统计报告相结合的统计报告制度。



每年各省要在6月底以前向水利部报送上一年度本地区水资源管理年报表，并抄送流域机构。



第三十七条 县级以上水行政主管部门要对所辖区内的水资源统计资料的可靠性、合理性进行全面的审核和系统分析，发现数据计算和来源有错误或不实，应责令填报单位进行核实订正，上级部门不得随意修改。



第三十八条 各级水行政主管部门要对统计资料统一归档，专门管理。



任何单位和个人未按有关规定和经本级水行政主管部门负责人批准，不得公布统计资料。涉及到国家秘密的资料，应当依法保密。涉及到调查统计对象或部门利益的，未经相应单位或部门的同意和批准，不得泄露。



第三十九条 各级水行政主管部门要配备专人从事有关统计工作，加强对水资源管理统计工作的领导和监督，保证经费和配置必要装备，如实报送统计资料，准确及时地完成统计工作任务。第六章 奖励与处罚



第四十条 在计划用水、节约用水和监督管理中，作出显著成绩的单位和个人，凡具备下列条件之一的，取水许可监督管理机关应给予表彰奖励：



（一）认真执行取用水计划，完成节水指标，取用水指标在本地区同行业中处于领先水平，取得显著效益的；



（二）积极研制节水新器具，使用节水新工艺，推广节水新技术，取得显著成绩的；



（三）严格执行本办法，取水许可监督管理工作中作出显著成绩的。



第四十一条 有下列情形之一的，取水许可审批机关可以责令限期纠正违法行为，情节严重的，报县级以上人民政府批准，吊销其取水许可证：



（一） 擅自改变取水标的和取水量年内分配的；



（二） 未在规定限期内装置量水设施的；



（三） 退水水质达不到规定要求的；



（四） 拒绝提供取水量测定数据等有关资料或提供假资料的；



（五） 拒不执行水行政主管部门作出的取水量核减或者限制决定的；



（六） 依照取水许可证取得的水，非法转售的。



由国务院水行政主管部门或者其授权的流域机构批准发放的取水许可证，需吊销的，必须经国务院水行政主管部门批准。



第四十二条 有下列情形之一的，水行政主管部门除责令其停止违法行为、限期改正外，可以处以警告和罚款：



（一） 超计划用水，并在限期内，无正当理由，仍未达到规定要求的；



（二） 建设项目未建设节水设施或建成后擅自停止使用；节水设施未经验收或验收不合格擅自使用的；



（三）拒绝或妨碍水行政主管部门按规定对计划用水、节约用水工作检查、拒
绝提供有关资料或提供假资料的；



（四）拒不执行取水许可审批机关批准的计划用水指标的。



第四十三条 取水许可监督管理机关不按上级规定填报统计资料、弄虚作假、隐瞒事实情况的，由上一级水行政主管部门给予通报批评；情节严重的，建议有关部门依法给予单位领导人行政处分。



统计人员参与篡改统计资料、弄虚作假、玩忽职守的，由本级水行政主管部门给予通报批评；情节严重的，依法给予行政处分。



第四十四条 取水人对取水许可审批机关或者水行政主管部门的行政处罚决定不服的，可依照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定办理。



第七章 附 则



第四十五条 各省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门，可根据本办法制定本地区取水许可监督管理办法实施细则。



第四十六条 本办法由水利部负责解释。

第四十七条 本办法自发布之日起施行。
推进依法治理与维护法律权威
　
肖来青

依法治理是党委、政府和行政执法部门管理国家事务的基本形式，它要求各级党委、政府和行政执法机关在行使国家管理职能时，做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，执法必公。但是，当前依法治理工作面临的问题仍然十分突出，有法不依，执法不严，以权代法，以权压法的现象在一些地方仍然较为严重。本文以为，要突破当前依法治理工作面临的困境，必须在维护法律权威上下功夫。
（一）树立法律至上的法治观念
依法治理，法律处在具决定意义的中心地位。要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑。其一，是培养人们的守法意识。日本法学家川岛武宜认为，守法精神的形成关键在人要有守法的愿望和动机，而这种愿望和动机又缘于人们对法的信仰，他说，“说这种动机基础是人格因素的一个部分，绝不等于说他是天生就有的。它不过是通过灌输（社会学家所谓的社会化）被固定在个性之中的东西，因此，它如果没有灌输这种社会性的相互作用过程便得不到产生，而且这种灌输如果没有社会的人们期待和要求，这种动机基础的价值观也不可能得到实现。它如果在社会中得不到某种程度的普及，近代法就不能在现实中形成社会秩序并维持社会秩序”。[1]柏拉图在这个问题上也有相同的见解，他说：“以法治国，就是要求包括统治者在内的所有人都绝对地服从法律权威”。他认为以法治国不仅要有法可依，而且更要做到人人自觉守法。可见，普遍的守法观念不仅是实现法治的前提条件，也是实现依法治理的起码要求。其二，正确的法律教育至关重要。知法是守法的前提，守法精神是通过教育和灌输形成的。但仅有法律的普及教育是远远不够的，关键要通过正确的法律教育树立起正确的权利义务观念，这种守法的精神才能真正确立。因为，权利意识与法治观念的形成是密切联系的，权利是法的内核，没有对权利的要求，就产生不了对法的需求和渴望。权利意识的增强可以导致法治观念的生长，反之，法治观念的增长，也必将推动人们权利意识的扩张。因此，普法工作的关键不能囿于让人们知法，更重要地是在于培养人们正确的权利义务观念，并用这种观念规范和制约各级党委政府的行政执法行为，促其依法办事。唯有如此，普法工作对培养法律至上的精神才是有效的。否则，再大的普法投入也将徒劳。在我国，为了让人们知法懂法，先后进行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已启动，但为什么经过了这么多年的普法后，违法行政的现象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推进依法治理工作，并非对现有法律的简单宣传，而应是对人们守法精神和法治文化的一种塑造过程。换言之，就是要致力于人们守法观念的形成和对法律的信仰，这也是普法的应有之义。其三，要严格依法办事。法律要真正深入人心，最关键的问题是要使法律成为人们的期待。这就必须使法律真正成为规范人们权利义务的有力工具。即当人们的权利受到损害时，法律能够及时进行补救。因为这种补救功能的实现，必须以严格依法办事、公正执法为前提。公民对法律的信赖一方面决定于法律本身是否能够反映和实现公民的利益要求，另一方面又决定于国家、政府执行和遵守法律的情况。只有国家和政府对法律本身的尊重、服从与遵守，才能导致公民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律的信念，甚至走向反面。从这个意义上说，政府守法程度直接关系法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼；若是一种恶劣的‘政府都不守法’的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，使人们丧失对法律的信心。法律不能维护人们的合法权利，那么，人们对法律的信念和期待就会消失。因此，要培养法律至上的观念，最关键是党委政府和行政执法部门要严格依法办事。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设”。试想，在一个法律只是要求人们尽义务，却没有对人们的权利予以有力维护的社会里，人们又怎能形成对法律的信赖呢？川岛武宜认为，“法秩序没有主体者积极自觉的遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”只有法律在社会中得到普遍的遵崇，守法意识才会根深蒂固。这种守法意识不仅是针对民众的，更是针对作为执法主体的广大行政执法部门，尤其是领导者。只有这样，法律至上的法治观念才会形成，并反过来促进依法治理工作向深入发展。
（二）对法律运作质量进行有效监督
在我国，根据我国的政治制度，目前已建立了一整套法律监督机制。从国家监督机关来看，有国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、检察机关的监督、审判机关的监督；从社会监督来看，有中国共产党的监督，有政协、民主党派和社会团体的监督，有人民群众的监督，有法律职业的监督和新闻舆论的监督，监督体系不可谓不完善。但由于这种监督机制可操作性较差，其发挥的作用相当有限。仅以国家权力机关人大的监督为例，其监督方式主要有：听取和审议工作报告并作出相应的决议；审查“一府两院”依法呈送的规范性文件和非规范性法律文件，并作出相应决议；质询；组织特定问题的调查委员会；受理申诉、控告和检举，并进行处理；开展执法检查；视察；督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见；审议撤销职务案；专题监督等。这些监督方式由于监督内容大多集中在重大的原则性问题上，对涉及广大群众切身利益的监督往往难以顾及，且缺乏相关的具可操作性的监督方式和监督内容，以至在许多时候这种监督已流于形式。而恰恰是这种被忽视的权利构成了民众“法治信心”的基石。对民众权利的忽视，无疑对守法精神的形成将是至命的。由此可见，完善我国的法律运作监督机制，不仅仅是维护法律权威的一个重要体现，更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏力上。要解决这一问题，必须走监督功能法制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。当前，我国已制定了很多的法律法规，但在行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并没有具体的部门去组织实施，没有法律运作状况的相应监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置的法律”现象。一些权威人士指出，我国在快速推进立法的背后却存在着对法律不重视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多地方得到认真执行的法律只占一小部分，法律无人执行或执法难的问题突出，目前有近三成到四成的案件执行不下去。人们对法律熟视无睹。事实证明，法律监督主体的多元化并不等于监督机制的完善，关键在于对这些监督提出的问题是否有一个受理查办的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是把暴露出来的问题交给另一个独立于问题之外的第三个部门去查处，而是监督部门提出问题后，又把问题的查纠责任交给出问题的相关职能部门，这样就往往造成相关职能部门为了维护部门利益和声誉，对查摆出来的问题避重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿意通过法律手段解决问题而采取群体上访、群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的深层原因。要改变这种直接危害社会政治稳定的被动局面，就必须解决当前一些地方有法不依、一些领域无人执法的问题。在强化原有的法律监督渠道的同时，国家应通过法律监督受理的专门机关，专门负责对所有法律运作情况进行监督，建立对行政执法部门执法违法从受理到查处全程查办的工作机制，以彻底解决当前出现的“闲置的法律”现象，使法律真正发挥其规范社会的作用。此外，还应建立一套快捷灵敏的违法纠错机制。依法治理的主体是国家行政执法机关。依法治理能否有效推行关键在行政执法机关。换言之，当前有法不依、执法不严、执法不公、不依法办事的就是某些国家行政执法机关，推进依法治理的最大障碍和阻力就是来自于某些国家行政执法机关。因此，要改变当前依法治理工作的被动局面，还必须从治理国家行政执法机关入手，建立起责、权、利明晰的快捷灵敏的违法纠错机制。对国家行政执法机关执法枉法、不依法办事、违法决策造成的一切社会后果，要通过法律机制予以及时查纠。把执法主体违法行为的查处纳入法律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形式来解决党委政府部门及其公职人员在行政执法过程中的违法问题。对因政府行政决策失误、执法犯法造成群众利益受损的，应通过立法予以追偿，由独立于行政执法机关之外的法律监督机关负责查办，并将这种追偿责任落实到行政执法机关的相应责任人身上，对相关责任人进行相应处罚，以警示一切违法行为，树立群众对法律的信心。如此，才能形成社会公众对法律权威的普遍遵崇，使守法的意识深入人心。目前，由于没有相应的法律作保障，对党委政府决策失误和行政执法违法或偏差造成的群众权利损害往往得不到追偿，不仅损害了党委政府的形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖，还可能导致党委政府和行政执法部门对权力的滥用。如当前一些地方政府越俎代庖，对本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸责任，在群众中造成了极坏影响。近年来不断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关于政府行政行为失误和执法违法造成损害赔偿方面的立法，更没有相应的执法监督机关，因此造成损害的责任部门和责任人受到责罚的微乎其微。违法和失误既然不承担相应责任，执法犯法、随意决策甚至胡作非为就可能大行其道，如此反复，人们心中的法治信念便荡然无存了。因此，没有对违法责任的追究，要推进依法治理工作、促进依法治国的实现，是不可想象的。
（三）对权力秩序进行有效规约
潘恩曾说：“在专制政府中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便是国王”。无论从历史还是从现实世界各国的法治发展进程来看，法治国家的政治基础都离不开民主政体和国家权力配置。亚里斯多德认为，法律的性质与政体的性质是一致的，凡是专制政体的法律都不是良好的法律，而是恶法，只有共和政体，多数人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基础。这就是说，法治的基础从来就是与政治权力的制约是分不开的。没有对权力的规约，必然导致权力的滥用，依法治理就无从谈起，依法治国就是一句空话。孟德斯鸠认为，实行法治的根本所在就是要解决国家权力配置问题，在任何社会，权力必须受到约束。他强调法律在政治社会中的权威性和法律对权力的制约性。他说，对公民自由和安全权利最严重的破坏来自权力的滥用，只有在权力不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。为防止权力的滥用，孟德斯鸠提出了以权力约束权力的主张。因此，要实现依法治理，就必须维护法律至上的权威，充分扩展法律调节社会的功能和作用，以法律规范制约权力，使权力在法律规定的范围内活动，这样，依法治理工作才具有法律保障。在西方国家，为达到权力制约目的，一些学者提出了分权的主张，并在资本主义国家中得到了很好的验证。当然，我们不能照搬西方的做法，但依法对权力进行规制是完全可行的。首先，应强化规制政府行为的立法。要使政府依法办事，促成全社会法律至上的法治观念的形成，就必须做到有法可依。目前，我国的法律制度建设已取得了重大成就，特别是立法工作成效显著。但是，我们也应该看到我国的立法工作与实际要求还很不适应。特别是对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要。“突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全”。[2]党委政府对管理社会事务、进行宏观决策、服务社会生活等方面的规范还是沿袭原来计划经济时期的做法，使一些地方党委政府在行政决策和管理社会事务过程中具有很大的随意性，与社会主义市场经济的发展极不协调。要推进依法治理工作，必须将党委政府管理社会的职能纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，使党委政府行政决策做到有法可依，避免因人员素质的差异而出现朝令夕改或一时狂热的随意性决策。其次，要依法决策、依法行政。全国人大应把党委政府行政决策、行政管理的行为纳入法制轨道，用法律予以规范，并建立法律对权力的有效制约机制，避免党委政府在行政决策和执法工作中的随意性，使权力运作严密控制在法律规范的范围内。其三，民主管理要走向法制化。邓小平同志指出，“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”，又说，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”一针见血地指出了用法律手段保障民主制度、规制权力运作的重要性。权力滥用的最大表现是权力过于集中。要解决这一问题，必须把民主管理纳入法制轨道，通过国家立法对民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解决好一些地方对民主管理在行政决策中可有可无的问题。
（四）合理分配维权成本
依法治理工作作为法治文化的重要体现，它必须遵循文化发展的一般规律。而任何文化的发展进步，都必然存在相应的成本支付，依法治理工作也不例外。这种成本支付最集中的表现是对权利义务的法律规范。即当权利受损时，对损害的追偿往往要借助法律的力量。问题是由于当前诉讼成本的过于高昂，作为权利受害人的一般公民，如果诉讼成本远远高于应维护的权利，那么，当事人往往选择低成本的道路。如上访、私了或走极端，结果给社会造成更大的危害。因此，要促使人们对法律的信仰，首先必须解决好法律运作过程中的成本支付问题，对法律运作的成本进行重新分配，建立维权与成本支付相统一的国家诉讼制度。由于当前我国法制尚不健全，执法过程中的执法犯法、枉法裁判、以权代法和执法队伍素质差等问题仍然较突出，法律运作过程中产生的成本支付问题显得更引人注目。是否运用或规避法律，一定程度上决定了民众的成本支付能力。要防止人们对法律的规避，只有通过国家立法，把行政执法和司法实践过程中引发的诉讼成本支付纳入国家法律运作成本范围，由国家建立的专项支付资金统一解决，才能消除因一些当事人难以支付相应成本而无力进行权利请求和执法机关因利益驱动引发的司法不公问题，彻底杜绝当前出现的“赢了官司输了钱”的不正常现象。本文以为，在当前法治主体素质尚还较差、守法精神尚未全面形成的情况下，国家应承担起这种成本投入的义务，把法律运作成本计入国家成本范围，建立起由国家支付为主、个体支付为辅的法律运作支付体系。即国家行政机关或司法机关对诉讼过程中发生的一切费用在诉讼前应先由国家支付，待诉讼结束后，再将相关费用转移给相关违法责任人，由责任人承担诉讼发生的所有费用和其行为产生的法律后果，并将当事人在诉讼过程中有无发生当事人与执法主体的钱权交易作为案件违法的一个构成要件加以限制，以此来规制执法主体在执法过程中可能出现的利益驱动问题，以保障任何法律规范主体充分行使参与诉讼的权利，使依法办事、公正司法成为可能。同时，国家还应用这笔资金支付因国家机关行政执法违法给群众造成损害的赔偿，使群众利益不因法律运作面临的困难而受损，以增强广大群众对法治的信心。当然，群众这种“无障碍参与诉讼”的权利是相对的，它必须以当事人依法维护自身权利为前提。而对无理纠缠则应视为对法律秩序的干扰和破坏，应予以严肃追究和惩处。
综上所述，推进依法治理工作，是一项复杂的系统工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使广大群众知法懂法，形成法律至上的法治观念；既要依法行政、依法决策，又要规制权力的滥用，维护法律的权威。唯其如此，才能在全社会树立起对法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的轨道。

（作者系中共怀化市委政法委副书记）

(原载2003.12.25)