论罪犯对大众传播资源的接触与享用

宋小卫
（中国社会科学院新闻与传播研究所 北京 100026）

　　内容摘要：根据我国现行立法的规定，触犯刑律而身处监管羁押场所的公民，其接触和享用大众传播资源的权益，虽然将受到约束与限制，但仍应获得视听阅读的适当机会和条件。对罪犯而言，享用大众传播资源不仅是一种与劳动改造并列的教育改造方式，同时也是其作为公民和人权的主体而依法享有的一种基本处遇。
　　关键词：罪犯 大众传播 权益　　
　　
　　《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）是我国监狱法制体系的主干性法律。该法对监狱行刑的基本原则与制度、刑罚的执行、狱政管理、对罪犯的教育改造以及罪犯在服刑期间享有的权利和应尽义务等事项作了全面的规定。
　　罪犯虽然是受到刑罚处罚的人，但作为人权的主体和国家的公民，他们在履行法定义务的同时仍享有法律确认的权利。《监狱法》对罪犯在服刑期间应享有的权利和合乎人道的待遇以及监狱管理人员必须对罪犯实行的文明管理，都作了明确的规定。其中第66条、67条的规定，实际隐含了对罪犯接触和享用大众传播资源的利益认可与关照：
　　第六十六条 罪犯的文化和职业技术教育，应当列入所在地区教育规划。监狱应当设立教室、图书阅览室等必要的教育设施。
　　第六十七条 监狱应当组织罪犯开展适当的体育活动和文化娱乐活动。
　　这两个条文中含有要求监狱设立图书阅览室、开展适当的文化娱乐活动的内容。图书阅览室是提供书籍和报刊资料的场所，(1)文化娱乐活动的常见形式就是读报、听广播和看电视。所以，设立图书阅览室和开展适当的文化娱乐活动的目的，应该包括依法为罪犯提供接触大众传播的条件和机会。曾参与《监狱法》制定的法律工作者，对该法第67条的释义也表达了同样的看法。释义者指出：“组织罪犯开展适当的体育活动和文化娱乐活动，有助于罪犯的身心健康，增强罪犯生活情趣、充实罪犯业余生活、活跃改造气氛，提高改造质量。因此，本条将组织罪犯开展适当的文体娱乐活动作为监狱一项法定义务用法律的形式规定了下来。实践中，罪犯文体娱乐活动的形式有多种多样。监狱可根据实际情况组织球类、棋类比赛，成立文艺演出队，设立文艺活动室等，也可以通过读书、看报、听广播、看电视电影等开展不同形式的文体娱乐活动。通过组织内容健康、活泼向上的文体娱乐活动，寓教于乐，促进改造。”(2)
　　事实上，根据我国法规的规定，凡是以国家强制力将一定社会成员隔离于社会、限制或剥夺其人身自由的场所和设施，包括已决犯监狱、看守所、劳教所、未成年犯管教所等，都应该为被依法隔离其中的囚犯(3)提供接触和享用大众传播资源的适当机会和条件。公安部制定的《监狱、劳改队管教工作细则》（1982年）、《劳动教养试行办法》（1982）、《收容审查所管理工作暂行规定》（1984）、《看守所条例实施办法（试行）》（1991年）、《强制戒毒所管理办法》（2000年），司法部制定的《劳动教养教育工作规定》（1993年）等，对此都有明确的规定。(4)
　　不言而喻，基于刑罚的性质和监管改造的需要，囚犯在关押场所内以大众传播为对象的视听阅读活动，必然经过执行刑罚的法律关系的过滤，从而在内容上表现出它们的不完整性，有的自由会受到限制，某些权利可能被暂停行使。例如，根据司法部制定的狱政规章《罪犯改造行为规范》的规定，监管改造机关将对囚犯的媒介视听自由予以约束。该规范第30条规定：“按规定时间听广播、看电视。收听、收看时，坐姿端正，不准从事其他活动，不准闲谈走动，不准擅自开闭、选台。”第57条规定：“本规范是罪犯接受改造必须遵守的言行准则，是考核罪犯和改造表现的一项基本内容，是进行评审的一个基本条件和实施奖罚的重要依据，所有罪犯都必须严格遵守，付诸实施。”尽管已有学者指出，《罪犯改造行为规范》第30条的规定，单纯强调罪犯行为矫止，而对分级处遇(5)的需要缺乏应有的考虑。这一规定适用某一级别的罪犯也许是适宜的，适用各级别罪犯则显然过于严厉，不利于激励罪犯接受改造。(6)但有一点是肯定的，即因触犯刑律而身处监管羁押场所的公民，其享用大众传播资源的权益之享有与行使将受到更多的约束与限制。
　　不过，有一点值得讨论的是，国内有关狱政管理的规范文件，通常将允许罪犯接触和享用大众传播资源单纯认定为一种加强改造，接受教育的手段。如果这样的话，就意味着罪犯只有在接受感化教育时才能享有这些处遇，当感化教育的施行者认为另一种方式更为有效的时侯，罪犯接触和享用大众传播的机会和条件就会随时削减甚至全部失去。笔者以为，倘若将改造罪犯当成确认其接触与享用大众传播资源的唯一理由，则无异于否定了罪犯首先是作为一个具有基本人权需要的主体存在的事实。对于罪犯而言，享用大众传播资源不应仅仅是一种与劳动改造并列的教育改造手段，而且应该是作为公民和人权主体基于法律及时代人权之要求，应当依法享有的一种基本处遇。
　　根据上世纪50年代以后国际社会先后形成的一系列有关囚犯权利问题的国际协议或公约的规定，罪犯人权的内容之一，就是“同外界接触权”，即不应将囚犯完全隔离于外部世界，而应注意培养罪犯适应社会的能力，以便今后能够融入正常的社会生活。(7)因此，囚犯应获准在必要监视下，以通信或接见方式，经常同亲属和有信誉的朋友联络，同时，还应允许囚犯阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广播，以使他们能够经常获知比较重要的新闻，获得健康的文化娱乐。比如，1955年第一届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的人权约法《囚犯待遇最低限度标准规则》第39条就明确规定：
　　“囚犯应该以阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广播、听演讲或以管理单位核准或控制的类似方法，经常获知比较重要的新闻。”(8)
国际人权法确认的上述囚犯权利原则，在我国的法治实践中亦有所体现。我国发表的第一份人权白皮书——《中国的人权状况》（1991年）指出：
　　“中国的罪犯在服刑期间可以阅读报刊书籍，可以看电视，听广播，参加有益于身心健康的文娱活动。”
国务院新闻办公室发表的《中国改造罪犯的状况》（1992年）也曾介绍：
　　“罪犯可以阅读报刊书籍、听广播、看电视，了解国内外大事，与外部对社会保持一定联系。”
　　“监狱、劳改场所均设有图书室、阅览室，备有政治、文化、文学、科技等书籍和各类报刊，供罪犯阅读，同时允许罪犯自费订阅报纸、杂志。”
国内的新闻媒体，亦对狱中罪犯的视听阅读生活时有介绍和报道。(9)所有这些针对服刑人媒介使用自由的限制与保留，无不体现了我国惩罚与教育相结合的刑事政策和社会主义法治的人道主义原则，同时也说明，在现代文明社会中，接触与享用大众传播资源，业已成为我国罪犯依法享有的一项基本处遇。

注释：
*本文所说的大众传播资源，泛指报社、广播电台、电视台等大众媒体面向公众提供的各种精神产品和传播服务。
(1)公安部制定的《监狱、劳改队管教工作细则》第107条第2款规定：“监狱和工业劳改队设立犯人图书馆，大队或中队设阅览室；农业劳改队以大队或中队单位设立图书馆、阅览室。图书馆要有选择地订购各类政治、文化、科技和文学艺术等书籍。阅览室要选订各种全国性发行和本地区发行的报刊杂志。并允许犯人自费订阅有利于学习改造的书报杂志。要办好墙报、黑板报。有条件的劳改单位，还可以办《劳改小报》或专刊。”上述规定可以作为理解《监狱法》第66条有关设立图书阅览室事项具体内容的参考。
(2)参见孙琬钟等主编：《中华人民共和国法律释义全书》（第3卷），中国言实出版社，1996年，2384-2385页。
(3)在监狱法的研究中，“囚犯”概念的指称范围比“罪犯”更广泛。前者一般泛指广义的监狱关押对象，其内涵是被国家强制力通过特定设施限制或剥夺人身自由，与社会隔离的人员；其外延包括：被判处剥夺自由刑罚之罪犯，被逮捕、刑事拘留之刑事被告人、犯罪嫌疑人，被处以治安、司法拘留者，被劳动教养者等。而后者仅指已决犯监狱的关押对象。（夏宗素、耿光明、冯昆英：“新中国监狱学的回顾与前瞻”，《中国监狱学刊》1999年第5期，13-14页）
(4)《劳动教养试行办法》第35条规定：“劳动教养管理所应当设置教室、图书馆、阅览室，运用电影、电视、广播等进行辅助教育。经常组织劳动教养人员开展文体活动，编写墙报，自编自演有教育意义的文艺节目。”《收容审查所管理工作暂行规定》第8条第2款规定：“每天要让收审人员听广播、看报纸。有条件的可以设立图书室或阅览室，还可以组织收审人员看电视。”《看守所条例实施办法（试行）》第42条第2款规定：“看守所应当组织人犯收听广播，收看电视，阅读书报，进行时事、政策、法制教育，活跃生活。”《强制戒毒所管理办法》第22条第2款规定：“强制戒毒所应当组织戒毒人员收听广播、收看电视、阅读书报、参观学习、自编自演文艺节目等活动，活跃戒毒人员生活。”《劳动教养教育工作规定》第51条规定：“充分利用广播、电视、电影、录相等手段对劳动教养人员进行政治思想教育，活跃劳动教养场所的文化生活。”
(5) “处遇”是伴随着刑事实证学派的产生而出现的一个监狱法学范畴。刑事实证学派对刑事古典学派设计的刑罚体系对犯罪的控制能力产生怀疑，提出应对不同的罪犯实施不同的对待和矫治，不能单纯依赖刑罚来控制和预防犯罪。本文所称的处遇，泛指国家对罪犯所采取的监狱处置措施。
(6) 参见夏宗素、翟中东：“试析监狱法律体系内规范的协调”，载于《犯罪与改造研究》1996年第1期，5-7页。
(7) 参见赵运恒：“罪犯权利论”《中国刑事法杂志》2001年第4期，82-83页。
(8) 刑法改革国际编写的《〈联合国囚犯待遇最低限度标准规则〉详解》，对该规则第39条有以下的说明：良好的实践应当是一般都允许囚犯全面接触监狱外面所有合法的新闻媒体。对这一规则的例外应当仅限于保障拘禁安全方面的理由，如对有助于从拘禁中脱逃或在监狱暴乱的物品可以限制。为了治疗来限制接触信息不是良好的实践。治疗依赖于与外界保持联系。因此，系统的剥夺关于当前事件的消息从理性上不能被看作是—种治疗的形式——特别是对于旨在保障囚犯释放后作为全面参与的公民回归社会的治疗措施而言。
　　根据这一出发点，第39条规则对监狱当局规定了一项附加的责任，即提供接触“较为重要的消息”的机会，甚至对那些因为某种原因不能自己获得此类消息的囚犯也是如此。监狱图书馆中应当订阅最重要的报纸和杂志。允许囚犯订阅监狱外面各种合法的杂志是良好的实践。应当鼓励私营机构为贫穷的囚犯免费订阅报纸和其他杂志。
　　给予囚犯接触外界信息的一种非常有效的方法是向他们提供收听收音机节目或观看电视节目的机会。这意味着监狱将不得不提供收音机和／或电视。通常，这都是在囚犯能够在工作之余一起活动的具体房间中进行。（参见刑法改革国际编：《〈联合国囚犯待遇最低限度标准规则〉详解》，于南译，法律出版社，1998年，138-140页）
(9) 为罪犯提供读报、听广播或看电视的条件和机会，是近年来有关罪犯狱中生活报道的常见内容，笔者随手记下的报道就有刘福利：“特殊球迷：墙内看球也来劲”，《北京青年报》2002年7月2日，第22版；杨仲新：“崔家沟监狱解决读报难”，《陕西日报》1999年4月26日，第5版；朱洪波、李努尔：“大墙里面春意浓——天津监狱见闻”,新华社天津1998年２月４日电。（原文载于《江苏警视》2003年第4期，27-28页，发表时有删节）
甘肃省白银市人民政府办公室


白银市人民政府办公室关于印发白银市规范性文件备案审查办法的通知

各县、区人民政府，市政府各部门，各事业单位：
《白银市规范性文件备案审查办法》已经市政府同意，现予印发，即日起施行。



二OO八年六月四日




白银市规范性文件备案审查办法

第一条 为了加强对规范性文件的监督和管理，保证法律、法规、规章和政策的正确实施，保护行政管理相对人的合法权益，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《政府信息公开条例》和《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件是指市、县（区）人民政府及其部门和乡镇人民政府为贯彻法律、法规、规章和国家的方针、政策以及履行行政管理职能，按照法定权限和程序制定的涉及行政管理相对人权利、义务的具有普遍约束力的文件的总称。
行政机关内部的工作制度、管理制度等不适用本办法。
第三条 各级人民政府法制工作机构具体负责规范性文件的备案审查和监督管理工作。
第四条 县（区）人民政府和市政府工作部门制定的规范性文件，报市人民政府法制工作机构备案。县（区）人民政府所属工作部门和乡镇人民政府制定的规范性文件，报县（区）人民政府法制工作机构备案。
实行垂直管理的行政机关制定的规范性文件，向上一级主管机关报送备案的同时，报同级人民政府法制工作机构备案。
两个以上部门联合制定的规范性文件，由牵头部门报同级人民政府法制工作机构备案。
第五条 政府工作部门规范性文件的备案报审工作应当指定专门机构，明确专人负责。并将负责备案工作的人员名单报同级人民政府法制工作机构备案。
第六条 规范性文件的制定部门，应当自规范性文件公布之日起10个工作日内将规范性文件的正式文本、备案报告、备案说明及制定依据等有关材料的纸质文本和电子文本，报同级政府法制工作机构备案。
第七条 规范性文件备案说明应包括下列内容：
㈠制定规范性文件的依据、必要性、可行性、制定过程；
㈡所要解决的主要问题；
㈢规定权利、义务及法律责任的依据；
㈣其他需要说明的问题。
第八条 各级政府法制工作机构应当自收到规范性文件备案报告之日起30日内完成对规范性文件的备案审查。情况复杂，不能在规定期限内完成备案审查的，经政府法制工作机构负责人批准，可以适当延长，但延长期限最多不超过30日。
第九条 备案审查的规范性文件，需征求有关部门意见的，被征求意见的部门应当在7个工作日内予以回复；需报送机关补充提供制定该规范性文件有关材料或者说明有关情况的，报送机关应当在7个工作日内予以提供和答复。
第十条 各级政府法制工作机构对报送备案的规范性文件的审查内容包括：
㈠制定机关是否具有相应的法定权限；
㈡设定的事项是否与法律、法规和规章相抵触；
㈢设定的事项是否与党和国家的方针、政策相违背；
㈣设定的事项是否与上级或本级人民政府或者及其所属其他工作部门已经公布实施的规范性文件相矛盾；
㈤是否违法设定行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制措施等；
㈥设定的内容是否适当；
㈦设定的程序是否合法；
㈧其他需要审查的事项。
第十一条 经政府法制工作机构审查，认为规范性文件的制定符合法定权限，内容和程序合法，与上级或本级人民政府的规范性文件没有矛盾的，予以备案登记。
第十二条 报送备案的规范性文件与同级人民政府或者所属工作部门已经公布实施的规范性文件相矛盾的，由同级政府法制工作机构进行协调；协调不能取得一致意见的，由政府法制工作机构提出处理意见，报同级人民政府决定。
第十三条 备案的规范性文件有下列情形之一的，由同级政府法制工作机构向制定机关提出修改意见，制定机关应当自收到意见通知书之日起30日内进行修改或纠正，并向政府法制工作机构报告修改情况；逾期不修改或不纠正的，政府法制工作机构提请同级人民政府予以变更或撤销。
㈠与法律、法规、规章以及党和国家的方针、政策相违背的；
㈡与上级或者本级人民政府制定的规范性文件相矛盾的；
㈢不符合法定权限的；
㈣违反法定程序的；
㈤其他需要变更或者撤销的。
第十四条 规范性文件制定机关对备案审查意见有异议的,可以自接到审查意见之日起15日内提出,法制工作机构应当进行研究并提出处理意见，报同级人民政府做出决定。
第十五条 有下列情形之一的, 市政府各部门、县（区）政府及其部门和乡镇人民政府应当及时清理本机关制定的规范性文件,并视实际情况做出修改、废止的决定:
㈠被法律、法规、规章、上级机关规范性文件以及本机关制定的其他规范性文件替代或者被撤销、变更部分或全部内容的;
㈡继续实施没有实际意义,或者与上级行政机关新的规定不一致的;
㈢自然失效的；
㈣其他应该修改、废止的情形。
市政府各部门、县（区）政府及其部门和乡镇人民政府应当将规范性文件的清理情况按照第四条规定的报送途径报政府法制工作机构备案。
第十六条 规范性文件制定机关除执行第六条规定的报备要求外，应当于每年1月15日前将上年度制定的规范性文件目录，全部报送上一级或者本级政府法制工作机构备案。
各级政府法制工作机构要将登记备案的规范性文件目录，定期向社会进行公布，接受社会监督。
第十七条 规范性文件制定机关不按规定报送规范性文件备案和年度目录，不执行备案审查处理决定，不及时清理规范性文件的，由各级政府法制工作机构给予通报批评，责令限期改正。
第十八条 各级政府法制工作机构应当定期对规范性文件备案审查制度的执行情况进行检查，并将检查结果纳入年度行政执法责任制考核内容。
第十九条 凡是符合本办法第二条的规定，制定的规范性文件应当通过政务刊物、公众信息网络、报刊、广播、电视以及其他便于群众知晓的方式向社会公开，并为公众查阅规范性文件提供必要的便利条件。未经公布的或在备案审查中提出修改意见的规范性文件，一律不得作为行政执法的依据。
第二十条 各级政府法制工作机构应积极受理、及时处理公民、法人和其他组织对规范性文件提出的复查建议，发现确有问题的，应按程序向有关机关提出依法处理的意见，处理机关将办理结果报政府法制工作机构，并通知建议人。
第二十一条 本办法由市政府法制局负责解释。
第二十二条 本办法自公布之日起施行。